[[Эффект блокировки:0000096d]] – создание группами, получающими распределительные выгоды от использования действующих правил, препятствий для их изменения.
Попытки осуществить институциональные изменения не всегда бывают удачными, поскольку не учитывают наличие эффекта блокировки. Рассмотрим модель блокировки реформ (на примере либерализации торговли), предложенную Ракель Фернандес и Дэни Родриком1. Пусть 40% населения работают в прогрессивном секторе А, 60% – в стагнирующем секторе B. Реформа (например устранение внешнеторговых барьеров) может увеличить благосостояние каждого участника сектора А на 40%. Благосостояние i-го участника сектора В может с вероятностью 1/3 вырасти на 20%, а с вероятностью 2/3 – уменьшиться на 40%, при этом участники не знают, попадут они в группу выигравших или проигравших. В случае, если решение о реформе принимается по правилу большинства, несмотря на то, что реформа увеличивает чистое благосостояние общества на 4%, она будет заблокирована, т.к. для 60% населения ожидаемый выигрыш отрицателен.
Изменениям может противостоять действующая политическая элита, рискующая столкнуться с конкуренцией; фирмы, опасающиеся уменьшения прибыли; чиновники, не желающие вероятного сокращения коррупционных доходов, и любые другие группы, имеющие достаточные возможности, чтобы повлиять на решение об изменениях или ход их реализации.
При осуществлении реформ можно учитывать наличие эффекта блокировки и в определенных случаях его снимать. Такого рода попытки были сделаны в начале 2000-х годов во время российских реформ по дебюрократизации – снижению административных барьеров в экономике.
#Наука умеет много гитик. Выявление административных барьеров
Введение в деловой и правовой оборот термина «административные барьеры» в России произошло на рубеже 1995–1998 годов, когда предложения по сокращению и деблокированию административных барьеров вошли в федеральные программы государственной поддержки малого предпринимательства2. Опираясь на общую характеристику административного барьера как института, препятствующего созданию стоимости, Александром Аузаном и Полиной Крючковой с соавторами3 была предложена типология правил, позволяющая выделять административные барьеры из множества других формальных институтов (Рисунок 12.1).
Рисунок 12.1. Варианты соотношения частных и социальных издержек и выгод, возникающих в связи с существованием формального правила
Примечание: Здесь ЧИ – частные издержки, ЧВ – частные выгоды, СИ – социальные издержки, СВ – социальные выгоды.
Правило, для которого и частные, и социальные издержки выше соответствующих выгод (например импортное квотирование), было охарактеризовано как «классический», или качественный, административный барьер. Когда частные выгоды от существования правила выше частных издержек, но социальные издержки все еще выше соответствующих выгод, речь идет о внешнем административном барьере. Следовать этому институту предпринимателям выгодно, несмотря на то, что общество в целом несет потери. К внешним административным барьерам можно отнести регистрацию и сертификацию товаров и услуг (особенно если речь идет об инновациях), получение права на доступ к ресурсам и т.д. (предпринимателям, которые уже функционируют на рынке, выгодно наличие данных требований, поскольку они препятствуют вхождению на рынок новых игроков). Правило, для которого социальные выгоды превышают социальные издержки, в то время как частные издержки его исполнения оказываются выше частных выгод, было названо «количественным административным барьером». Основной признак количественных барьеров заключается в том, что данные институты вынуждают экономических агентов нести неоправданно высокие издержки как денежного, так и неденежного характера (например чрезмерные затраты времени), несмотря на то, что в целом они оказывают благотворное влияние с общественной точки зрения. Такие излишние, непроизводительные издержки агентов выступают результатом либо произвольно высоких сборов, либо искусственно созданного дефицита мощностей по предоставлению услуг клиентам, например, обратившимся в государственное учреждение. В случае, когда от функционирования правила и частные, и социальные выгоды превышают соответствующие издержки, институт является не административным барьером, а хорошо работающим правилом.
В 2001 году федеральное правительство России начало реформу по дерегулированию, которая включала в себя пакет законов, упрощающих процедуры и снижающих издержки фирм, связанные с административным регулированием в области лицензирования, сертификации, регистрации, различных проверок и инспекций. Поскольку принятие закона не означает его автоматического исполнения адресатом или гарантом института, которому не выгодно институциональное изменение, государству необходимо нести дополнительные издержки по настройке стимулов адресата. Одним из инструментов такой настройки в ходе дебюрократизации стал независимый мониторинг за ходом исполнения реформ. Для отслеживания уровня административного регулирования и оценки результатов программы был запущен проект по мониторингу административных барьеров развития малого предпринимательства, проводимый независимым научно-исследовательским институтом ЦЭФИР. Было важно, чтобы мониторинг осуществлялся независимой от государства организацией для минимизации риска сокрытия реального положения дел. Мониторинг также выступал средством оказания давления на региональные органы власти с целью обеспечения их участия в реализации предпринимаемых федеральным правительством реформ. По финансовым причинам – подобная оценка требует значительных затрат – мониторинг охватывал лишь часть субъектов и проводился в 20 регионах России на протяжении семи раундов в 2002–2010 годах.
Помимо мониторинга, законодатели использовали и другие инструменты по настройке стимулов гарантов, побуждающих их следовать целям изменений. Например, в законе о лицензировании, снижающем число лицензируемых видов деятельности и увеличивающем минимальный срок действия лицензии до пяти лет, предусматривалось также право соискателя лицензии подать документы на ее получение в любом субъекте Российской Федерации, что создавало конкуренцию между лицензирующими органами. В то же самое время возможность подавать документы на лицензию по электронной почте делала издержки перехода от одного лицензирующего органа к другому незначительными.
Реформы в сфере контроля и надзора в ходе дебюрократизации также потребовали работы с эффектом блокировки. Вводимые законы предписывали ограничение: не более одной плановой проверки за два года каждым инспектирующим органом и проведение первой плановой проверки не ранее, чем через три года после регистрации юридического лица. В результате количество плановых проверок значительно сократилось, но, компенсируя потерянные доходы (например взятки, полученные во время проведения инспекций), инспектирующие органы увеличили количество внеплановых проверок, которых новое законодательство не затрагивало. Этот факт сильно нивелировал эффект от реформ. В результате в 2008 году был принят дополнительный закон о государственном контроле, по которому внеплановые проверки должны были проводиться только по согласованию с прокуратурой. Иными словами, произошло увеличение издержек проведения внеплановых проверок инспектирующими органами. Как результат – в 2009 году все контролирующие органы снизили долю внеплановых проверок.
По динамике издержек реализации изменений в области регистрации фирм в ходе дебюрократизации (Рисунок 12.2) видно, что и эти изменения не происходили автоматически в силу действия эффекта блокировки. Сразу после введения нового закона о регистрации, вступившего в силу во второй половине 2002 года, регистрация фирм, с одной стороны, стала быстрее и проще, с другой, – дороже. С 2003 по 2004 год произошли улучшения по всем показателям: количество госорганов, которые необходимо посетить при прохождении процедуры, уменьшилось; процедура стала проходить быстрее и требовать меньших затрат рабочего времени; денежные расходы, связанные с прохождением регистрации, также несколько сократились (но не вернулись к дореформенному уровню). Однако уже в 2006 году на фоне снижения усилий, затрачиваемых на процедуру регистрации, и посещаемого числа государственных органов при регистрации выросло время ожидания получения документов о регистрации бизнеса из государственных органов и продолжила увеличиваться стоимость регистрации. Общая динамика издержек регистрации для медианной фирмы за весь период демонстрировала, что, хотя затраты по времени и усилиям, необходимым для посещения государственных органов, на регистрацию сократились, стоимость прохождения процедуры выросла. По итогам уровень административного бремени для малых предприятий все еще оставался высоким, не соответствующим нормам, указанным в законодательстве.
Рисунок 12.2. Издержки регистрации для медианной фирмы
Источник: Мониторинг административных барьеров развития малого предпринимательства: результаты 7-ми раундов 2001–2009. URL: https://nisse.ru/upload/iblock/91f/presen_roundtable_fir-nes.pdf (дата обращения: 14.07.2022).
В целом мониторинг административных барьеров за период 2002–2010 годов показал, что непосредственный эффект новых законов был положительным – в особенности до 2004 года. В последующие годы продвижение в этом направлении существенно замедлялось или приостанавливалось. Вероятно, происходил процесс адаптации (привыкания) участников регулирования к новым институциональным условиям, по завершении которого административные барьеры переставали снижаться. В некоторых случаях они даже вновь начинали расти, когда представители регулирующих органов находили новые способы извлечения дохода. Отсюда возникает вопрос: почему даже вопреки совершенным реформам и попыткам настройки стимулов адресатов изменений неэффективные институты способны воспроизводиться и восстанавливаться?
-
Fernandez R. and Rodrick D., (1991), «Resistance to Reform: Status Quo Bias in the Presence of Individual-specific Uncertainty», American Economic Review, 81(5), 1146–1155.↩︎
-
Указ Президента РФ от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства».↩︎
-
Аузан А.А., Крючкова П.В. (2002). Административные барьеры в экономике: институциональный анализ, М.: ИИФ «СПРОС-КонфОП», 25.↩︎