8.2. Политические институты демократии

 

Попытку использовать политическую власть для максимизации собственной ренты можно интерпретировать через призму агентских проблем. Общество заинтересовано в минимизации оппортунистического поведения политиков – как постконтрактного (дисциплинирование тех, кто уже находится у власти), так и предконтрактного (отбор самых честных и компетентных).

Выборы

Выборы являются основным способом реализации политической конкуренции в демократиях. Базовая модель политической конкуренции Энтони Даунса предполагает, что политиков, выбирающих предвыборную платформу, интересует только победа на выборах, то есть они максимизируют количество проголосовавших за них избирателей¹. Избиратели обладают однопиковыми предпочтениями в одномерном пространстве политики – то есть для каждого избирателя существует оптимальное политическое решение, например: величина ставки подоходного налога, отношение трат на медицину и на оборону, степень открытости страны иммигрантам – и его полезность падает тем больше, чем сильнее государственная политика отклоняется от его оптимума в ту ли иную сторону. Таким образом, каждому избирателю выгодно голосовать за политика, чья платформа ближе к его «точке счастья». Тогда электоральный процесс можно описать как пространственную конкуренцию Хотеллинга (см. Рисунок 8.1).

Если упорядочить позиции всех избирателей – от самого «левого» до самого «правого» (см. Рисунок 8.1), – то в случае конкуренции между двумя кандидатами A и B каждый из них получит голоса всех избирателей, которые ближе к нему, чем к конкуренту. Это означает, что кандидатам будет выгодно смещать свои позиции к точке счастья медианного избирателя, то есть избирателя, слева и справа от которого на оси политики расположено одинаковое количество избирателей.

Рисунок 8.1. Схождение политических платформ к медианному избирателю

Примечание к рисунку. Предположим, что изначально кандидаты занимают позиции А и В, а позиции избирателей расположены равномерно вдоль горизонтальной оси. Если кандидат А сместится вправо, то он сможет присвоить себе голоса всех избирателей до точки C и гарантированно победить на выборах. Однако в рамках конкуренции кандидат B попытается этого не допустить и в ответ начнет смещаться влево. В результате в равновесии их политические позиции сойдутся к медианному избирателю

Несмотря на то, что предпосылки модели Даунса выглядят довольно специфичными², она позволяет сформулировать важный тезис: электоральная конкуренция заставляет политика стремиться удовлетворить больше избирателей, чем это сделает другой. Напротив, монополизация политического рынка дестимулирует решать проблемы граждан. Этот тезис легко проверить эмпирически: для этого достаточно оценить эффект изменения структуры электората на экономическую политику. В XX веке происходило постепенное расширение избирательных прав на группы населения, которые изначально их не имели – в частности, женщин. В США этот процесс происходил в разное время в разных штатах, и только в 1920 году 19 поправка в Конституцию США гарантировала избирательные права всем женщинам. Исследование Гранта Миллера³ с помощью метода разности разностей показало, что это расширение электората заставило политиков изменять структуру госрасходов в пользу общественного здравоохранения, кампаний по гигиене и борьбы с инфекциями. Это в результате привело к снижению детской смертности на 8–15%.

В относительно молодых и неустойчивых демократиях избирательный процесс может искажаться. Это мешает выборам выполнять свои базовые функции – отбирать лучших и дисциплинировать избранных.

Во-первых, вероятность, что голос отдельного избирателя станет решающим, крайне мала. У избирателей, не ожидающих, что их голос на что-то повлияет, может возникнуть стимул «продать» свой голос, а политики, напротив, заинтересованы в том, чтобы его купить. Эмпирические исследования свидетельствуют, что политики активно стараются скупить голоса избирателей (предлагая за голос деньги или подарки в натуральной форме в рамках предвыборной кампании или на избирательных участках в день голосования⁴), при этом таргетируя тех, кто воспринимает явку и голосование как моральное обязательство⁵. Более того, сама возможность покупки голосов может портить стимулы политиков производить общественные блага, поскольку они увеличивают благосостояние самого бедного населения, а значит, делают покупку голосов более дорогим удовольствием⁶.

Во-вторых, недостаточно образованные и (отчасти в связи с этим) неинформированные избиратели могут некритично относиться к обещаниям политиков. Это как обостряет проблему ухудшающего отбора, так и снижает вероятность электорального наказания за невыполненные обещания. Полевые рандомизированные исследования тем не менее показывают, что при предоставлении избирателям достоверной информации в удобном формате существенно улучшается качество выбора даже в бедных странах и среди неграмотных слоев населения⁷. В этом, в частности, состоит ценность средств массовой информации, о которых мы еще поговорим ниже.

Политические партии

Появление на политическом рынке в качестве акторов политических партий частично решает как проблему неблагоприятного отбора, так и проблему морального риска. Это объясняется двумя причинами. Во-первых, партия, как правило, имеет более длинный по сравнению с отдельным индивидом горизонт планирования – временные границы существования партии, как правило, превышают срок политической карьеры одного человека.

Во-вторых, члены любой настоящей политической партии по сравнению с простыми избирателями в значительно большей степени мотивированы к получению и обработке информации о том, чем занимаются, как выполняют свои предвыборные обещания и вообще как себя ведут их однопартийцы, выигравшие выборы. Дело в том, что оппортунистическое поведение последних по отношению к избирателям создает отрицательный (и, как правило, весьма мощный) внешний эффект для других членов партии: для того, чтобы политические результаты партии не ухудшились после скандала, вызванного действием (или бездействием) одного из избранных на какой-либо пост членов партии, необходимы дополнительные вложения в избирательную кампанию. Так, Екатерина Журавская и Рубен Ениколопов обнаружили, что сила общенациональных политических партий существенно определяет выгоды от фискальной децентрализации управления в экономике⁸. В частности, принадлежность губернаторов к общенациональным партиям удерживает их от политики, которая будет иметь негативные внешние эффекты для других регионов.

Таким образом, главная роль партий в демократической политике в том, что они – при прочих равных условиях – могут давать своим избирателям более достоверные обязательства по сравнению с независимыми, индивидуальными претендентами на выборные должности.

Разделение властей

Чем больше существует сдержек и противовесов между двумя основными ветвями власти (законодательной и исполнительной), тем в большей степени они будут ограничивать оппортунизм друг друга в отношении избирателей, тем больше – при прочих равных условиях – будет предоставляться общественных благ и тем выше, в конечном счете, будет благосостояние общества.

#Модель. Разделение властей⁹

Торстейн Перссон, Жерар Роллан и Гвидо Табеллини предложили следующую простую модель, объясняющую, как работает система сдержек и противовесов, если существуют несколько ветвей власти.

Предположим, что функция ожидаемой полезности избирателей (многочисленных и абсолютно одинаковых):

\(E\sum_{t = 0}^{\infty}{\delta^{t}u(c_{t})}\)

E – оператор ожидания; 0<δ<1 – ставка дисконтирования ожидаемых будущих доходов;

u(c_t) – полезность избирателя как монотонно возрастающая функция объема потребления общественных благ.

\(u\left( c_{t} \right) = c_{t} = \theta_{t}(1 - x_{t})\)

\(\mathbf{\theta}_{\mathbf{t}}\mathbf{\in \lbrack 0,}\overline{\mathbf{\theta}}\mathbf{\rbrack}\) – случайный фактор, отражающий, в частности, продуктивность работы государственного сектора; x_t>0 – показатель отвлечения ресурсов на частное потребление правительства (исполнительной власти).

Функция ожидаемой полезности правительства:

\(E\sum_{t = 0}^{\infty}{\delta^{t}v(x_{t})}\)

где v(x_t) – полезность правительства, как монотонно возрастающая функция x_t. Пусть, для простоты:

\(v\left( x_{t} \right) = x_{t}\)

При разделении властей на исполнительную и законодательную правила взаимодействия между ними могут сократить ренту, которую присваивает правительство, и тем самым повысить общественное благосостояние.

Предположим следующий порядок взаимодействия:

1. Исполнительная власть предлагает законодательной присвоить ренту размера x_t.

2. Законодательная власть предлагает исполнительной пропорцию дележа присваиваемой ренты.

3. Исполнительная власть принимает или отвергает предложение.

4. Если ветви власти не договариваются, сохраняется статус-кво x=x^SQ.

Если общество наблюдает \(\mathbf{\theta}_{\mathbf{t}}\)\(\mathbf{\_\_}_{\mathbf{t}}\), но при этом ему не известна пропорция распределения x_t между ветвями власти:

1. Законодательная власть не предлагает исполнительного выигрыша больше, чем статус-кво.

2. Исполнительная власть в свою очередь не предлагает x_t>x^SQ, так как в противном случае превышение будет присвоено законодательной властью, а политические риски будут нести обе ветви.

Если \(\mathbf{\theta}_{\mathbf{t}}\)\(\mathbf{\_\_}_{\mathbf{t}}\) наблюдает только власть (законодательная и исполнительная), общество может установить правило, по которому каждая из ветвей власти анонсирует обществу Ѳ_t в начале каждого периода.

Общество устанавливает следующий критерий переизбрания обеих ветвей власти:

\(с_{t}(\theta) \geq \theta_{t}^{E}(1 - x_{t})\)

Где \(\theta_{t}^{E}\)\({\_\_}_{t}^{E}\) – значение случайного фактора, анонсируемое исполнительной властью.

У исполнительной власти не будет стимулов к обману общества, так как выигрыш от этого обмана целиком достанется законодателям.

Судебная власть, в отличие от избирателей, которые могут влиять на выбранную власть лишь периодически посредством выборов, может вмешиваться в деятельность политиков в любой момент. Единственным наказанием для нечестных политиков при отсутствии судебной власти будет их непереизбрание на следующий срок. То есть независимая судебная власть увеличивает ожидаемые издержки оппортунистического (по отношению к избирателям) поведения политиков.

#Вот еще случай был. Операция «Чистые руки»

Все началось 17 февраля 1992 года, когда вице-прокурор Милана Антонио Ди Пьетро арестовал за коррупцию при распределении подрядов директора муниципального дома престарелых Марио Кьеза, бывшего также членом Итальянской социалистической партии – одной из ведущих политических сил послевоенной Италии.

Вместо того, чтобы поддержать Кьезо, однопартийцы заклеймили его позором. В свою очередь Кьезо стал давать показания против своих бывших единомышленников. Так началось расследование деятельности политических функционеров социалистической партии, которое, как лесной пожар, перекинулось на другие политические силы тогдашней Италии и, в конечном счете, превратилось в мощнейшую кампанию против коррупции во всей итальянской политической системе.

К февралю 1993 года к суду были привлечены около 150 ведущих политиков и бизнесменов Италии. В стране произошла крупнейшая за послевоенное время политическая реформа, приведшая, в конечном счете, к полному исчезновению всех четырех политических партий, формировавших кабинет министров в 1992 году.

По итогам операции «Чистые руки» были арестованы почти 1500 бизнесменов, чиновников и политиков. При этом под следствием находились более 3000 человек, в том числе 251 член парламента и четверо бывших премьер-министров. Десять подозреваемых совершили самоубийство во время расследования.

Главными составляющими успеха этой беспрецедентной антикоррупционной операции были независимая прокуратура, независимый суд и независимая пресса.

Федерализм

Экономический смысл федерализма следует из модели Чарльза Тибу о пользе разных наборов локальных общественных благ для граждан с разными предпочтениями¹⁰. Преимущество в информации о локальных условиях реализации политики и нуждах избирателей позволяет властям более низкого уровня удовлетворять потребности избирателей более эффективно, чем центральному правительству.

Политолог Барри Вайнгаст предложил еще один довод в пользу децентрализации политических и экономических решений¹¹. Федерализм, по его выражению, «предохраняет рынки» за счет того, что помогает государству давать достоверные обязательства в том, что оно а) не будет экспроприировать успешных производителей и б) не будет поддерживать неэффективных. Это становится возможным потому, что экономические решения делегированы центральным правительством местным властям, а у тех не возникают стимулы к неэффективной политике, поскольку они конкурируют за перемещение капитала и труда с другими регионами.

Демократические системы отличаются также конкретными деталями дизайна конституций, которые влияют на стимулы политиков. Торстен Перссон и Гвидо Табеллини предположили, что характеристики избирательной системы, которые определяют широту представительства (например мажоритарное голосование позволяет победить, если за партию или кандидата в президенты проголосуют больше половины избирателей в более, чем половине округов, – то есть теоретически победителем может стать политик, голос за которого отдали чуть больше, чем 25% избирателей, в то время как пропорциональная система требует голосов половины избирателей), определят бюджетную политику. В демократиях с пропорциональным голосованием и парламентской формой правления они обнаружили бóльший размер госрасходов и социальной помощи, а соответственно, и бюджетного дефицита. Напротив, в демократиях с мажоритарной системой голосования и президентской формой правления политики сосредотачиваются, как правило, на таргетированном перераспределении¹².

#Лица: Перссон Торстен (род. 1954 г.) и Гвидо Энрико Табеллини (род. 1956 г.)

Перссон Торстен – шведский экономист, заслуженный профессор Института международных экономических исследований Стокгольмского университета.

Торстен Перссон учился в Стокгольмском университете, где получил докторскую степень по экономике в 1982 году.

Т. Перссон – бывший директор Института международных экономических исследований, президент Европейской экономической ассоциации, член Шведской королевской академии наук и член Комитета по присуждению премии им. Альфреда Нобеля в области экономических наук.

Гвидо Энрико Табеллини - итальянский экономист, профессор в университете Боккони и его ректор в 2008–2012 годах.

Гвидо Табеллини получил бакалаврское образование в университете Турина, после чего защитил докторскую диссертацию по экономике в университете Калифорнии в Лос-Анджелесе в 1984 году. После нескольких лет преподавания в калифорнийских университетах вернулся в Италию.

Бывший президент Европейской экономической ассоциации. Также работал консультантом Всемирного банка и правительства Италии.

Т. Перссон и Г. Табеллини совместно опубликовали несколько десятков высокоцитируемых статей, в которых представлены важнейшие идеи современной политической экономики о связи дизайна политических систем с экономической политикой и макроэкономическими результатами. Кроме того, этот устойчивый дуэт соавторов опубликовал две известных книги по теории и эмпирике политической экономики:

Persson T., and Tabellini G. (2000) Political Economics: Explaining Economic Policy, MIT Press.

Persson T., and Tabellini G. (2003). Economic Effects of Constitutions. Munich Lectures in Economics, Cambridge, MA: MIT Press.

Кроме того, Торстен Перссон занимается (зачастую в соавторстве с английским экономистом Тимоти Бесли) вопросами взаимосвязи налоговых возможностей государства, конфликтов и экономического развития. Гвидо Табеллини известен своими работами по динамике и эффектам культурных норм на экономическое поведение.

 

---

1. Downs A. (1957). An Economic Theory of Democracy. New York: Harper.↩︎

2. В качестве усложнения можно вводить идеологические позиции политиков, от которых они не хотят отказываться, многомерные предпочтения избирателей, эндогенный вход новых кандидатов и т.д. Литература по моделям электоральной конкуренции огромна и заслуживает чтения отдельных учебников. Мы отсылаем заинтересованного читателя к Persson T., Tabellini G. (2000) Political Economics: Explaining Economic Policy, MIT Press.↩︎

3. Miller G. (2008). Women's suffrage, political responsiveness, and child survival in American history. The Quarterly Journal of Economics, 123(3), 1287–1327.↩︎

4. Например, New Scrutiny on Vote Buying as Argentine Elections Near, New York Times, 23.10.2015 https://www.nytimes.com/2015/10/24/world/americas/argentina-elections-cristina-kirchner.html.↩︎

5. Finan F., Schechter L. (2012). Vote‐buying and reciprocity. Econometrica, 80(2), 863–881.↩︎

6. Khemani S. (2015). Buying votes versus supplying public services: Political incentives to under-invest in pro-poor policies. Journal of Development Economics, 117, 84–93.↩︎

7. Pande R. (2011). Can informed voters enforce better governance? Experiments in low-income democracies. Annual review of Economics, 3(1), 215–237.↩︎

8. Enikolopov R., Zhuravskaya E. (2007). Decentralization and political institutions. Journal of public economics, 91(11–12), 2261–2290.↩︎

9. Persson T., Roland G., Tabellini G. (1997). Separation of powers and political accountability. The Quarterly Journal of Economics, 112(4), 1163–1202.↩︎

10. Tiebout C. (1956). A Pure Theory of Local Expenditures., Journal of Political Economy, 64(5): 416–424.↩︎

11. Weingast B. R. (1995). The economic role of political institutions: Market-preserving federalism and economic development. The Journal of Law, Economics, & Organization, 11(1).↩︎

12. Persson T., Tabellini G. (2003). Economic Effects of Constitutions. Munich Lectures in Economics, Cambridge, MA: MIT Press.↩︎