Попытку использовать политическую власть для максимизации собственной ренты можно интерпретировать через призму агентских проблем. Общество заинтересовано в минимизации оппортунистического поведения политиков – как постконтрактного (дисциплинирование тех, кто уже находится у власти), так и предконтрактного (отбор самых честных и компетентных).
Выборы
Выборы являются основным способом реализации политической конкуренции в демократиях. Базовая модель политической конкуренции Энтони Даунса предполагает, что политиков, выбирающих предвыборную платформу, интересует только победа на выборах, то есть они максимизируют количество проголосовавших за них избирателей1. Избиратели обладают однопиковыми предпочтениями в одномерном пространстве политики – то есть для каждого избирателя существует оптимальное политическое решение, например: величина ставки подоходного налога, отношение трат на медицину и на оборону, степень открытости страны иммигрантам – и его полезность падает тем больше, чем сильнее государственная политика отклоняется от его оптимума в ту ли иную сторону. Таким образом, каждому избирателю выгодно голосовать за политика, чья платформа ближе к его «точке счастья». Тогда электоральный процесс можно описать как пространственную конкуренцию Хотеллинга (см. Рисунок 8.1).
Если упорядочить позиции всех избирателей – от самого «левого» до самого «правого» (см. Рисунок 8.1), – то в случае конкуренции между двумя кандидатами A и B каждый из них получит голоса всех избирателей, которые ближе к нему, чем к конкуренту. Это означает, что кандидатам будет выгодно смещать свои позиции к точке счастья медианного избирателя, то есть избирателя, слева и справа от которого на оси политики расположено одинаковое количество избирателей.
Рисунок 8.1. Схождение политических платформ к медианному избирателю
Примечание к рисунку. Предположим, что изначально кандидаты занимают позиции А и В, а позиции избирателей расположены равномерно вдоль горизонтальной оси. Если кандидат А сместится вправо, то он сможет присвоить себе голоса всех избирателей до точки C и гарантированно победить на выборах. Однако в рамках конкуренции кандидат B попытается этого не допустить и в ответ начнет смещаться влево. В результате в равновесии их политические позиции сойдутся к медианному избирателю
Несмотря на то, что предпосылки модели Даунса выглядят довольно специфичными2, она позволяет сформулировать важный тезис: электоральная конкуренция заставляет политика стремиться удовлетворить больше избирателей, чем это сделает другой. Напротив, монополизация политического рынка дестимулирует решать проблемы граждан. Этот тезис легко проверить эмпирически: для этого достаточно оценить эффект изменения структуры электората на экономическую политику. В XX веке происходило постепенное расширение избирательных прав на группы населения, которые изначально их не имели – в частности, женщин. В США этот процесс происходил в разное время в разных штатах, и только в 1920 году 19 поправка в Конституцию США гарантировала избирательные права всем женщинам. Исследование Гранта Миллера3 с помощью метода разности разностей показало, что это расширение электората заставило политиков изменять структуру госрасходов в пользу общественного здравоохранения, кампаний по гигиене и борьбы с инфекциями. Это в результате привело к снижению детской смертности на 8–15%.
В относительно молодых и неустойчивых демократиях избирательный процесс может искажаться. Это мешает выборам выполнять свои базовые функции – отбирать лучших и дисциплинировать избранных.
Во-первых, вероятность, что голос отдельного избирателя станет решающим, крайне мала. У избирателей, не ожидающих, что их голос на что-то повлияет, может возникнуть стимул «продать» свой голос, а политики, напротив, заинтересованы в том, чтобы его купить. Эмпирические исследования свидетельствуют, что политики активно стараются скупить голоса избирателей (предлагая за голос деньги или подарки в натуральной форме в рамках предвыборной кампании или на избирательных участках в день голосования4), при этом таргетируя тех, кто воспринимает явку и голосование как моральное обязательство5. Более того, сама возможность покупки голосов может портить стимулы политиков производить общественные блага, поскольку они увеличивают благосостояние самого бедного населения, а значит, делают покупку голосов более дорогим удовольствием6.
Во-вторых, недостаточно образованные и (отчасти в связи с этим) неинформированные избиратели могут некритично относиться к обещаниям политиков. Это как обостряет проблему ухудшающего отбора, так и снижает вероятность электорального наказания за невыполненные обещания. Полевые рандомизированные исследования тем не менее показывают, что при предоставлении избирателям достоверной информации в удобном формате существенно улучшается качество выбора даже в бедных странах и среди неграмотных слоев населения7. В этом, в частности, состоит ценность средств массовой информации, о которых мы еще поговорим ниже.
Политические партии
Появление на политическом рынке в качестве акторов политических партий частично решает как проблему неблагоприятного отбора, так и проблему морального риска. Это объясняется двумя причинами. Во-первых, партия, как правило, имеет более длинный по сравнению с отдельным индивидом горизонт планирования – временные границы существования партии, как правило, превышают срок политической карьеры одного человека.
Во-вторых, члены любой настоящей политической партии по сравнению с простыми избирателями в значительно большей степени мотивированы к получению и обработке информации о том, чем занимаются, как выполняют свои предвыборные обещания и вообще как себя ведут их однопартийцы, выигравшие выборы. Дело в том, что оппортунистическое поведение последних по отношению к избирателям создает отрицательный (и, как правило, весьма мощный) внешний эффект для других членов партии: для того, чтобы политические результаты партии не ухудшились после скандала, вызванного действием (или бездействием) одного из избранных на какой-либо пост членов партии, необходимы дополнительные вложения в избирательную кампанию. Так, Екатерина Журавская и Рубен Ениколопов обнаружили, что сила общенациональных политических партий существенно определяет выгоды от фискальной децентрализации управления в экономике8. В частности, принадлежность губернаторов к общенациональным партиям удерживает их от политики, которая будет иметь негативные внешние эффекты для других регионов.
Таким образом, главная роль партий в демократической политике в том, что они – при прочих равных условиях – могут давать своим избирателям более достоверные обязательства по сравнению с независимыми, индивидуальными претендентами на выборные должности.
Разделение властей
Чем больше существует сдержек и противовесов между двумя основными ветвями власти (законодательной и исполнительной), тем в большей степени они будут ограничивать оппортунизм друг друга в отношении избирателей, тем больше – при прочих равных условиях – будет предоставляться общественных благ и тем выше, в конечном счете, будет благосостояние общества.
#Модель. Разделение властей9
Торстейн Перссон, Жерар Роллан и Гвидо Табеллини предложили следующую простую модель, объясняющую, как работает система сдержек и противовесов, если существуют несколько ветвей власти.
Предположим, что функция ожидаемой полезности избирателей (многочисленных и абсолютно одинаковых):
\(E\sum_{t = 0}^{\infty}{\delta^{t}u(c_{t})}\)
E – оператор ожидания; 0<δ<1 – ставка дисконтирования ожидаемых будущих доходов;
u(ct) – полезность избирателя как монотонно возрастающая функция объема потребления общественных благ.
\(u\left( c_{t} \right) = c_{t} = \theta_{t}(1 - x_{t})\)
\(\mathbf{\theta}_{\mathbf{t}}\mathbf{\in \lbrack 0,}\overline{\mathbf{\theta}}\mathbf{\rbrack}\) – случайный фактор, отражающий, в частности, продуктивность работы государственного сектора; xt>0 – показатель отвлечения ресурсов на частное потребление правительства (исполнительной власти).
Функция ожидаемой полезности правительства:
\(E\sum_{t = 0}^{\infty}{\delta^{t}v(x_{t})}\)
где v(xt) – полезность правительства, как монотонно возрастающая функция xt. Пусть, для простоты:
\(v\left( x_{t} \right) = x_{t}\)
При разделении властей на исполнительную и законодательную правила взаимодействия между ними могут сократить ренту, которую присваивает правительство, и тем самым повысить общественное благосостояние.
Предположим следующий порядок взаимодействия:
1. Исполнительная власть предлагает законодательной присвоить ренту размера xt.
2. Законодательная власть предлагает исполнительной пропорцию дележа присваиваемой ренты.
3. Исполнительная власть принимает или отвергает предложение.
4. Если ветви власти не договариваются, сохраняется статус-кво x=xSQ.
Если общество наблюдает \(\mathbf{\theta}_{\mathbf{t}}\)\(\mathbf{\_\_}_{\mathbf{t}}\), но при этом ему не известна пропорция распределения xt между ветвями власти:
1. Законодательная власть не предлагает исполнительного выигрыша больше, чем статус-кво.
2. Исполнительная власть в свою очередь не предлагает xt>xSQ, так как в противном случае превышение будет присвоено законодательной властью, а политические риски будут нести обе ветви.
Если \(\mathbf{\theta}_{\mathbf{t}}\)\(\mathbf{\_\_}_{\mathbf{t}}\) наблюдает только власть (законодательная и исполнительная), общество может установить правило, по которому каждая из ветвей власти анонсирует обществу Ѳt в начале каждого периода.
Общество устанавливает следующий критерий переизбрания обеих ветвей власти:
\(с_{t}(\theta) \geq \theta_{t}^{E}(1 - x_{t})\)
Где \(\theta_{t}^{E}\)\({\_\_}_{t}^{E}\) – значение случайного фактора, анонсируемое исполнительной властью.
У исполнительной власти не будет стимулов к обману общества, так как выигрыш от этого обмана целиком достанется законодателям.
Судебная власть, в отличие от избирателей, которые могут влиять на выбранную власть лишь периодически посредством выборов, может вмешиваться в деятельность политиков в любой момент. Единственным наказанием для нечестных политиков при отсутствии судебной власти будет их непереизбрание на следующий срок. То есть независимая судебная власть увеличивает ожидаемые издержки оппортунистического (по отношению к избирателям) поведения политиков.
#Вот еще случай был. Операция «Чистые руки»
Все началось 17 февраля 1992 года, когда вице-прокурор Милана Антонио Ди Пьетро арестовал за коррупцию при распределении подрядов директора муниципального дома престарелых Марио Кьеза, бывшего также членом Итальянской социалистической партии – одной из ведущих политических сил послевоенной Италии.
Вместо того, чтобы поддержать Кьезо, однопартийцы заклеймили его позором. В свою очередь Кьезо стал давать показания против своих бывших единомышленников. Так началось расследование деятельности политических функционеров социалистической партии, которое, как лесной пожар, перекинулось на другие политические силы тогдашней Италии и, в конечном счете, превратилось в мощнейшую кампанию против коррупции во всей итальянской политической системе.
К февралю 1993 года к суду были привлечены около 150 ведущих политиков и бизнесменов Италии. В стране произошла крупнейшая за послевоенное время политическая реформа, приведшая, в конечном счете, к полному исчезновению всех четырех политических партий, формировавших кабинет министров в 1992 году.
По итогам операции «Чистые руки» были арестованы почти 1500 бизнесменов, чиновников и политиков. При этом под следствием находились более 3000 человек, в том числе 251 член парламента и четверо бывших премьер-министров. Десять подозреваемых совершили самоубийство во время расследования.
Главными составляющими успеха этой беспрецедентной антикоррупционной операции были независимая прокуратура, независимый суд и независимая пресса.
Федерализм
Экономический смысл федерализма следует из модели Чарльза Тибу о пользе разных наборов локальных общественных благ для граждан с разными предпочтениями10. Преимущество в информации о локальных условиях реализации политики и нуждах избирателей позволяет властям более низкого уровня удовлетворять потребности избирателей более эффективно, чем центральному правительству.
Политолог Барри Вайнгаст предложил еще один довод в пользу децентрализации политических и экономических решений11. Федерализм, по его выражению, «предохраняет рынки» за счет того, что помогает государству давать достоверные обязательства в том, что оно а) не будет экспроприировать успешных производителей и б) не будет поддерживать неэффективных. Это становится возможным потому, что экономические решения делегированы центральным правительством местным властям, а у тех не возникают стимулы к неэффективной политике, поскольку они конкурируют за перемещение капитала и труда с другими регионами.
Демократические системы отличаются также конкретными деталями дизайна конституций, которые влияют на стимулы политиков. Торстен Перссон и Гвидо Табеллини предположили, что характеристики избирательной системы, которые определяют широту представительства (например мажоритарное голосование позволяет победить, если за партию или кандидата в президенты проголосуют больше половины избирателей в более, чем половине округов, – то есть теоретически победителем может стать политик, голос за которого отдали чуть больше, чем 25% избирателей, в то время как пропорциональная система требует голосов половины избирателей), определят бюджетную политику. В демократиях с пропорциональным голосованием и парламентской формой правления они обнаружили бóльший размер госрасходов и социальной помощи, а соответственно, и бюджетного дефицита. Напротив, в демократиях с мажоритарной системой голосования и президентской формой правления политики сосредотачиваются, как правило, на таргетированном перераспределении12.
#Лица: Перссон Торстен (род. 1954 г.) и Гвидо Энрико Табеллини (род. 1956 г.)
Перссон Торстен – шведский экономист, заслуженный профессор Института международных экономических исследований Стокгольмского университета.
Торстен Перссон учился в Стокгольмском университете, где получил докторскую степень по экономике в 1982 году.
Т. Перссон – бывший директор Института международных экономических исследований, президент Европейской экономической ассоциации, член Шведской королевской академии наук и член Комитета по присуждению премии им. Альфреда Нобеля в области экономических наук.
Гвидо Энрико Табеллини - итальянский экономист, профессор в университете Боккони и его ректор в 2008–2012 годах.
Гвидо Табеллини получил бакалаврское образование в университете Турина, после чего защитил докторскую диссертацию по экономике в университете Калифорнии в Лос-Анджелесе в 1984 году. После нескольких лет преподавания в калифорнийских университетах вернулся в Италию.
Бывший президент Европейской экономической ассоциации. Также работал консультантом Всемирного банка и правительства Италии.
Т. Перссон и Г. Табеллини совместно опубликовали несколько десятков высокоцитируемых статей, в которых представлены важнейшие идеи современной политической экономики о связи дизайна политических систем с экономической политикой и макроэкономическими результатами. Кроме того, этот устойчивый дуэт соавторов опубликовал две известных книги по теории и эмпирике политической экономики:
Persson T., and Tabellini G. (2000) Political Economics: Explaining Economic Policy, MIT Press.
Persson T., and Tabellini G. (2003). Economic Effects of Constitutions. Munich Lectures in Economics, Cambridge, MA: MIT Press.
Кроме того, Торстен Перссон занимается (зачастую в соавторстве с английским экономистом Тимоти Бесли) вопросами взаимосвязи налоговых возможностей государства, конфликтов и экономического развития. Гвидо Табеллини известен своими работами по динамике и эффектам культурных норм на экономическое поведение.
-
Downs A. (1957). An Economic Theory of Democracy. New York: Harper.↩︎
-
В качестве усложнения можно вводить идеологические позиции политиков, от которых они не хотят отказываться, многомерные предпочтения избирателей, эндогенный вход новых кандидатов и т.д. Литература по моделям электоральной конкуренции огромна и заслуживает чтения отдельных учебников. Мы отсылаем заинтересованного читателя к Persson T., Tabellini G. (2000) Political Economics: Explaining Economic Policy, MIT Press.↩︎
-
Miller G. (2008). Women's suffrage, political responsiveness, and child survival in American history. The Quarterly Journal of Economics, 123(3), 1287–1327.↩︎
-
Например, New Scrutiny on Vote Buying as Argentine Elections Near, New York Times, 23.10.2015 https://www.nytimes.com/2015/10/24/world/americas/argentina-elections-cristina-kirchner.html.↩︎
-
Finan F., Schechter L. (2012). Vote‐buying and reciprocity. Econometrica, 80(2), 863–881.↩︎
-
Khemani S. (2015). Buying votes versus supplying public services: Political incentives to under-invest in pro-poor policies. Journal of Development Economics, 117, 84–93.↩︎
-
Pande R. (2011). Can informed voters enforce better governance? Experiments in low-income democracies. Annual review of Economics, 3(1), 215–237.↩︎
-
Enikolopov R., Zhuravskaya E. (2007). Decentralization and political institutions. Journal of public economics, 91(11–12), 2261–2290.↩︎
-
Persson T., Roland G., Tabellini G. (1997). Separation of powers and political accountability. The Quarterly Journal of Economics, 112(4), 1163–1202.↩︎
-
Tiebout C. (1956). A Pure Theory of Local Expenditures., Journal of Political Economy, 64(5): 416–424.↩︎
-
Weingast B. R. (1995). The economic role of political institutions: Market-preserving federalism and economic development. The Journal of Law, Economics, & Organization, 11(1).↩︎
-
Persson T., Tabellini G. (2003). Economic Effects of Constitutions. Munich Lectures in Economics, Cambridge, MA: MIT Press.↩︎