Учебник+

18.4. Результативность и эффективность политики

Для успешной реализации любая политика должна быть формализована в виде концепции и программы, иметь цель, задачи, набор мер, выделенные целевые группы, ресурсы для выполнения задач (финансовые, людские и институциональные), этапы реализации политики, а также индикаторы оценки результативности политики.

Как и любая политика, демографическая политика должна учитывать и согласовывать различные интересы: экономические и социальные; краткосрочные и долгосрочные; региональные и федеральные; индивидуальные, семейные, групповые и общественные. В этом отношении общественная поддержка политики – ключ к успеху. По мнению М.Клупта (2008), провал индийской политики связан с отсутствием поддержки населением предложенных мер, поскольку практики мобилизационных программ и послушания государственным начинаниям в Индии никогда не было (в отличие от Китая, где демографическая политика, как разновидность мобилизационной программы, была более успешна). Институциональные факторы – религия, национальный состав, общественные отношения, политический строй, обычаи и культура народа – могут в корне изменить ожидаемый результат проводимой политики.

Важным вопросом в разговоре о демографической политике является оценка результатов политики. С этой точки зрения мы можем говорить о результативности и эффективности политики. Результативность политики – это степень достижения поставленных целей. Например, мы поставили цель повысить ожидаемую продолжительность жизни на 5 лет в течение определенного периода проведения политики, но выросла она только на 1 год. Значит, результативность политики составила 20%. Эффективность политики – это соотношение результата с затратами на его достижение. Например, мы можем оценить, на сколько выросла ожидаемая продолжительность жизни в расчете на единицу затрат. Таким образом,

  • Результативность (effectiveness) – это степень достижения цели (то есть оценка того, насколько были выполнены намеченные индикаторы).

  • Эффективность (efficiency) – это соотношение результата с затратами на его достижение (рассчитывают изменение того или иного индикатора достижения цели на единицу затрат).

Самая большая сложность в оценке эффективности демографической политики заключается в вычленении влияния именно политики на изменение демографического показателя. На динамику воспроизводства населения действует одновременно достаточно много факторов – экономические, социальные, социо-культурные, институциональные, технологические и политические. Вычленение фактора демографической политики не является тривиальной задачей. Один из путей решения данной задачи – построение эконометрической модели, позволяющей оценить чистый эффект политики при прочих равных условиях (например, методами разность разностей, синтетического контроля и пр).

Приведем несколько примеров расчетов оценки результативности и эффективности пронаталистких мер политики, систематизированные П.Макдональдсом (2006). По данным А. Готье и Д. Хатциуса, эконометрический анализ по 22 развитым странам с 1970 по 1990 гг. показал, что рост суммы детских пособий на 25% дает прирост суммарного коэффициента рождаемости на 4% или на 0,07 ребенка. Оценка комплекса пронаталистских мер в Восточной Германии в 1976 г. мер Бюттнером и Лутцом позволила утверждать, что под воздействием данных мер рождаемость выросла с 1977 по 1987 гг. на 15-20%. Ф.Кастлз, по данным 21 страны ОЭСР, отмечает сильное положительное влияние организации услуг по уходу за ребенком на рождаемость, большее, чем влияние гибкого рабочего графика. Д.Адкинс в анализе 18 европейских стран отметил позитивное влияние на рождаемость среднего размера государственного пособия на ребенка – на каждые 10% повышения размера пособия приходится 25% повышения рождаемости. Исследования в Норвегии (О. Кравдал, Р. Риндфусс и коллеги), показали, что если количество детей, посещающих дошкольные учреждения, увеличивается на 20%, то рождаемость в когорте возрастает на 0,05 ребенка, а женщины, живущие в городах с наиболее развитой системой помощи по уходу за ребенком, чаще заводят детей в более раннем возрасте. Многие исследователи (П.Байзан и коллеги в Испании, М.Ронсен в Норвегии, Д. Хоем и коллеги в Швеции и Австрии, Л.Олах и коллеги в Швеции и Венгрии, Р. Риндфусс и коллеги в США) пишут о том, что вероятность рождения второго и третьего ребенка положительно зависит от наличия мер, позволяющих совмещать работу и семейную жизнь. Подчеркивается, что такие меры особенно эффективны для женщин с более высоким уровнем образования.

Неудачи пронаталистской политики в Японии, Южной Корее и Сингапуре связывают с недостаточными мерами в области баланса семьи и работы (П.Макдональдс, 2006, Ш.Сан (Sun, 2012), Со Сын Хюн (Seo, 2019)).

По оценкам А. Юрко, Ф.Слонимчик (Slonimczyk, Yurko, 2014), программа материнского капитала дала 0,15 рождений в расчете на одну женщину условного поколения. Напомним, что с 2006 по 2013 гг. (период расчета авторов) СКР вырос с 1,305 до 1,707 ребенка на женщину, то есть вклад программы материнского капитала в рост уровня рождаемости составил примерно 1/3 роста. Справедливости ради надо сказать, что в динамике СКР даже одна десятая статистического ребенка имеет значение.

В оценке результативности политики в области рождаемости следует также учитывать эффекты временные и когортные. Например, по оценкам С.Захарова (2006), демографическая политика 1980-х гг. в России привела к росту суммарного коэффициента рождаемости на 0,3 ребенка за годы политики. Однако в реальных поколениях произошли более скромные изменения: рост на 0,07 ребенка, что свидетельствует о сдвиге в календаре рождаемости, о рождении желанных вторых и третьих детей в благоприятный период политики. Автор дает весьма скромные оценки результативности и эффективности и современной российской демографической политики в контексте долговременных трендов рождаемости (Захаров, 2016).

В социальной политике всегда сложно оценивать вклад политики в полученный результат. В какой степени произошли бы изменения в динамике населения России в конце XX века, если бы пронаталистской политики не было? Ответ на этот вопрос останется открытым. Например, эффект в рождаемости реальных поколений в результате политики 1980-х гг. в РФ может быть недооценен, если в поколениях, жившие в эпоху политики, произошло бы снижение рождаемости в результате изменений репродуктивных установок в рамках демографического перехода. Если политика приостановила эти изменения, то эффект от нее был выше оцененного при прочих равных условиях.

Как изменилась бы скорость и глубина демографического перехода в Китае, если бы страна не пережила мобилизационную демографическую политику? По расчетам американского демографа Цай Юна (Yong Cai, 2010), уровень рождаемости продолжил бы снижаться в Китае и без вмешательства государства, а возможно, даже быстрее, поскольку политика одного ребенка встревожила население, и затормозила снижение репродуктивных установок. В данной ситуации негативные эффекты (ускоренное старение населения, нарушенное соотношение полов, сверхсмертность девочек) превысили позитивные эффект (снижение уровня рождаемости и численности населения).

Надо отметить здесь, что не политика одного ребенка в Китае существенно снизила рождаемость. Это произошло раньше. В 1970-ые гг. Китай проводил политику планирования семьи. Именно тогда СКР упал с 5,7 до 2,6 детей на женщину. А в период политики одного ребенка (1981-2012) СКР медленно уменьшается с 2,6 до 1,6 ребенка на женщину (по данным Всемирного банка). И она «отвечала» за 28% снижения рождаемости (Kimberly et all., 2019). Это весьма высокая оценка успеха политики.

Косвенные эффекты политики одного ребенка также важны. Есть и позитивные результаты. Антинаталистская политика в Китае ускорила демографический переход и смогла подтолкнуть экономическое развитие Китая. Политика одного ребенка внесла в бурный экономический рост 1980-1990-х гг. 15% за счет сокращения демографической нагрузки (Wang, Mason, 2007).

При планировании, реализации и оценки политики важно помнить о разных типах результатов, которые являются показателями успеха. Самые важные – это конечные результаты. Они достигаются сложно и часто медленно. Например, рост ожидаемой продолжительности жизни или снижение младенческой смертности, или снижение СКР. Существуют также промежуточные результаты (как в области улучшения положения объекта политики, так и улучшения состояния среды его/ее жизнедеятельности). Например, охват детей вакцинацией или открытие перинатальных центров И, наконец, расходы бюджетов разного уровня на соответствующую политику. Бюджетные показатели менее важны для оценки политики, но без них мы не получим целостную оценку политики (Калабихина и др., 2022). Существуют и косвенные пролонгированные позитивные эффекты в области развития человеческого капитала, экономики и пр., которые видны десятилетия спустя. Например, программа планирования семьи и репродуктивного здоровья 1977 года в Бангладеше привела не только к снижению уровня рождаемости на 17%, но и к снижению младенческой смертности, укреплению здоровья женщин и детей, внедрению сберегающих здоровье практик в домохозяйствах с меньшим числом детей, (Joshi, Schultz, 2013), что приводит к росту человеческого капитала, что в свою очередь улучшает перспективы экономического развития. Воздействие программы на снижение рождаемости отмечен и в соседних поселениях, не подвергающихся воздействию программы (Joshi, Schultz, 2013), через механизм диффузией социальных нововведений.

Следует заметить, что эффективность политики может расти при прохождении определенных порогов затрат на социальную сферу. Например, есть оценки порогов успеха от вложений в разные сферы демографического благополучия. Эффективность вложений каждой дополнительной денежной единицы в систему здравоохранения значительно растет после преодоления 5-ти процентного порога затрат на эти цели от ВВП. Рекомендованный уровень затрат на детские и семейные пособия, которые могут оказать влияние на рождаемость, – не менее 2% ВВП.

Для достижения эффективности политики важен комплексный подход к реализации поставленных целей. Например, материальная поддержка и меры по совмещению родительства и занятости в политике в области рождаемости.

Известен эффект привыкания населения к мерам демографической политики. Каждые три года рекомендуется обновлять политику новыми мерами.

Эффекты мер политики в области снижения смертности и улучшения здоровья измеряются, в частности, метод QALY и методом затраты-результаты. В качестве примера можно привести работу Sandmann et al. (2021) про учет разных эффектов сбережения жизни для разных возрастных групп от разных сценариев вакцинации и социальной изоляции в период пандемии. А также работу Denisova et all. (2020) об эффекте доклинической диагностики болезни Паркинсона.