18.1.1. Из истории демографической политики: от древних времен до наших дней о мировой политике и о советском и российском опыте

Материал написан В.В.Елизаровым (1949-2021) в 2019 году на основе ранее опубликованных материалов¹
(редакция И.Е.Калабихиной)

Оглавление

• Демографическая политика из глубины веков до начала XX века
• Демографическая политика во второй половине ХХ века. Роль ООН в регулировании мирового населения
• Демографическая политика в СССР
• Демографическая политика в постсоветской России (до 2019 года)
• Литература о демографической политике и официальные документы о демографической политике в России

Демографическая политика из глубины веков до начала XX века

Необходимость поддерживать определенные пропорции между насе­лением, ресурсами и окружающей средой всегда осознавалась как важная и сложная управленческая задача.

Демографическая политика имеет давнюю историю. Еще первобытные люди применяли аборты, детоубийство и длительные перерывы в брачной жизни, чтобы не допустить роста населения.

Рост численности населения древних государств в благоприятные годы, когда войны и стихийные бедствия, эпидемии и неурожаи не сокращали населения, вынуждал к контролированию его роста путем стимулирования рассредоточения населения вплоть до принудительной эмиграции. Греческую колонизацию Средиземноморья и Причерноморья (а ее истоки уходят к VIII веку до н.э.) можно, пожалуй, считать первой формой целенаправленного регулирования численности и размещения населения.

Переселение жителей из густонаселенных районов в малонаселенные с избытком земли для поддержания «оптимальной» пропорции между количеством земли, продовольствием и населением предлагалось в V веке до н.э. древнекитайским философом Конфуцием (551–479 гг. до н.э.) и его последователями как эффективная государственная мера.

О проблемах регулирования чиcленности населения высказывались выдающиеся греческих мыслители Платон (427–347 гг. до н.э.) и Аристотель (384–322 гг. до н.э.).

Платон предлагал поддерживать ее неизменной, регулируя число браков. При недостатке населения государству предписывалось составление кратковременных брачных союзов для увеличения числа рождений. При избытке — воздерживаться от деторождения и создавать колонии. Платон полагал, что избегающие женитьбы должны нести и материальное (штрафы) и моральное наказание.

Аристотель рекомендовал контролировать возраст вступления в брак и рождения детей, допускал аборты и детоубийства, если необходимо остановить размножение народонаселения.

Некоторые идеи Платона и Аристотеля позднее были воплощены в жизнь императорами Рима, когда появилась потребность стимулировать рост убывающего населения, в основном воздействуя на брачность и рождаемость.

Истоки активной демографической политики восходят к римскому императору Гаю Юлию Цезарю (1020 – 44 гг. до н.э.). Поддерживая многодетных, он распределил общественные земли, не находившиеся в частном владении, между 20 тысячами граждан, имеющими по трое и более детей. Цезарь основывал новые колонии, расселив по заморским территориям около 80 тыс. граждан.

При императоре Августе (правил Римом с 27 г. до н.э. по 14 г. н.э.) политика как система мероприятий получила законодательное оформление в своде законов «Lex Julia et Papia-Poppea», принятых между 18 г. до н.э. и 9 г.н.э.) и включала в себя воздействие на брачность и укрепление семьи, стимулирование рождаемости через привилегии семьям с детьми и т.п. Принуждая граждан репродуктивного возраста к длительному супружеству, Август надеялся получать от семей большее потомство.

В годы правления императора Нервы (96–98 гг. н.э.) учреждается система мер государственной помощи беднейшим семьям с детьми. Император Траян (правил в 98–117 гг. н.э.) развил систему семейных пособий, комбинируя натуральную и денежную помощь. В Риме 5 тысяч детей получали хлеб от государства бесплатно (эта раздача хлеба существовала на протяжении всего II века). Дети из бедных семей получали денежные пособия.

Несмотря на явную пронаталистическую ориентацию политики, ни в Греции и Риме, ни в других государствах рабовладельческой эпохи прерывание беременности (аборт – от лат. abortus —выкидыш) запрещено не было. Законы предписывали делать его не позже, чем через 40–80 дней от начала беременности. Это вполне соответствует современным рекомендациям оптимального срока при производстве искусственного аборта.

Демографическая политика рабовладельческих государств, направленная на расширенное воспроизводства свободного населения, игнорировавшая интересы и условия жизни «говорящих орудий» — рабов (а они подчас составляли от четверти до половины населения) не дала тех результатов, которые от нее ожидались.

Богатая часть свободного населения не была заинтересована в расширенном воспроизводстве семьи, бедные слои не имели экономических условий для содержания нескольких детей. Что касается воспроизводства рабского населения, то основным источником пополнения рабов были войны, захват пленных. Как правило, купить раба на рынке было дешевле, чем нести расходы по содержанию детей рабов.

Смена рабовладения феодализмом способствовала появлению у крестьян стимулов к большой семье — воспитание детей стоило дешево, а рабочая сила в хозяйстве была нужна, тем более что налогами облагалось, как правило, только взрослое население.

Заинтересованы были в увеличении численности крестьян, а, следовательно, и в поощрении ранних браков и деторождения, и феодалы, чье могущество во многом определялось числом их подданных. Нуждались в увеличении населения и государи. Раздробленные феодальные княжества и государства, не имевшие достаточного населения и собственной армии, не могли противостоять своим соседям и недругам во время нередких феодальных войн. Уже в конце XII столетия во Франции устанавливаются налоговые скидки и иные привилегии для поощрения рождаемости и иммиграции.

С другой стороны, помимо экономических предпосылок брак и деторождение поддерживались учениями христианской церкви: она поощряла единобрачие, осуждала аборт, детоубийство и какое-либо регулирование деторождения.

Отношение к численности населения, к семье определялось высоким уровнем смертности, эпидемиями, уносившими сотни тысяч жизней. Так, «черная смерть» — европейская пандемия чумы в 1347–1353 гг. сократила население местами на 80–90% населения, а в целом в Европе умерло примерно 25 млн. человек или 50% населения того времени. Такие потери безусловно способствовали формированию теории и политики, ориентированных на поддержку роста (или, как минимум, восстановления) численности населения. Подобные взгляды отражены в трудах великих мыслителей раннего средневековья Ф. Аквинского, Н. Макиавелли, родоначальников утопического социализма Т. Мора и Т. Кампанеллы и многих других. Так, теолог и философ Фома Аквинский (1225 / 1226– 1274 гг.) полагал, что богатство общества умножается с возрастанием числа лиц физического труда.

Томас Мор (1478–1535 гг.) в своей «Утопии» (1516 г.) сконструировал общество социального равенства и достатка, базирующее на сознательном поведении граждан и производительном ремесленном и сельско­хозяйственном труде. Мор высказывался в пользу многолюдства, разумного расселения городского и сельского населения, поддержания оптимальной численности городов, регламентации брака и размеров семьи-домохозяйства. Механизм регулирования численности и структуры населения, описанный Мором, опирался прежде всего на миграцию, предполагавшую высокую степень мобильности населения.

С «Утопией» Мора тесно перекликается другая знаменитая социальная фантазия — «Город Солнца» (1602 г., издана в 1623 г.). Ее автор Томмазо Кампанелла (1568–1639 гг.), философ, монах ордена доминиканцев нарисовал в своей книге, подобно Платону и Мору, утопическую картину гармоничного социального устройства, предполагавшего среди прочего и регулирование воспроизводства населения, причем не только количества, но и качества населения. Главные цели политики — обеспечение планомерных зачатий, рождение и воспитание здорового потомства, в чем Кампанелла видел залог будущей общественной гармонии.

В период феодализма господствующем направлением демографической теории и политики был популяционизм (приверженность росту населения). Однако, уже к концу XVI века появляются и противоположные воззрения, предупреждающие об опасностях перенаселения. Предшественником новых концепций стал англичанин У. Холишед, утверждавший в своей работе (1577 г.), что большое население и многочисленные браки не приносят стране пользы, а наоборот осложняют существование людей. Позднее идеи угрозы возможного перенаселения земли были развиты в работах П. Ралейха, Р. Уоллеса, Д. Таунсенда, Д. Стюарта и др.

Развитие демографической мысли и демографической политики того времени во многом определялось философией меркантилизма, отражавшей интересы зарождавшегося торгового капитала. Меркантилисты (Т. Мен, А. Серра, С. Фортрей и др.) считали, что рост населения ведет к обога­щению нации, что цель государственной политики — увеличение населения. Увеличение же населения поддерживает военное могущество, способствует росту притока в казну налогов и пошлин.

В период появления ростков будущего капиталистического строя европейские государства проводили демографическую политику, направленную на поощрение деторождения, запрещение эмиграции и облегчение иммиграции. Политика включала:

• поощрение вступления в брак премиями, введение налогов с холостяков, снижение налогов при раннем вступлении в брак;
• поощрение плодовитости, освобождение от налогов лиц с большим количеством детей, другие привилегии семьям с детьми;
• положительное отношение к внебрачной беременности, вплоть до поощрения.

В XVII в. Франция одной из первых в Европе начинает проводить политику поощрения роста населения. Ее мотивы обусловливались и учением меркантилизма, и демографической ситуацией. Франция понесла большие потери в 30-летней войне с Германией (1618–1648 гг.), а также теряла население из-за значительной эмиграции, вызванной религиозными преследованиями гугенотов.

Эта политика связана с именем Жана‑Батиста Кольбера (1619–1683 гг.), генерального министра финансов Франции (с 1665 г.) при дворе Людовика XIV. Популяционистская политика Кольбера была направлена на восстановление матримониальных законов римского императора Августа и включала, согласно эдикту Людовика XIV (1666 г.):

• освобождение от налогов на несколько лет лиц, вступивших в брак до 21 лет;
• учреждение «касс для невест», «касс для выдачи приданного»;
• освобождение от податей тех, кто платил налог при наличии 10 детей, из которых никто не пошел в монахи или священники;
• выплату специальных пособий дворянам (которые и так не платили податей) в размере от 1 до 2 тыс. ливров в год при наличии 10 детей, из которых никто не пошел в монахи или священники;
• пособие в половину этой суммы для буржуа, плативших поголовный налог.

Меры против эмиграции поначалу были не слишком эффективны, поэтому в 1682 и 1685 гг. они были усилены. Капитаны кораблей и купцы за содействие побегу реформаторов облагались штрафом в 3 тыс. ливров. Позднее за это была введена даже смертная казнь.

Прусский монарх Фридрих Вильгельм I (1713–1740 гг.) стимулировал брачность и рождаемость, предписывая вступать в брак не позже 25 лет. При Фридрихе II (в 1746 г.) был отменен закон публичного церковного покаяния за рождение внебрачного ребенка. Эдикт 1765 г. запретил преследовать женщин за рождение детей вне брака. Для них были учреждены общественные родильные дома и госпитали. В германских государствах практиковалось введение популяционистских мер политики, в частности, лишение холостяков права занимать общественные должности или заниматься ремеслом без уплаты особой пошлины. В Тюрингии был введен дополнительный денежный налог на холостяков и незамужних женщин старше 25 лет. Для увеличения рождаемости использовались запреты на прерывание беременности. Закон, запрещающий аборт, был принят в Баварии. А в Саксонии в 1744 г. была даже введена смертная казнь за совершение аборта.

В Испании и Англии, в Савойе и Австрии в XVII–XVIII веках также проводилась некоторая политика поощрения рождаемости, брачности и ограничения эмиграции. В Испании от 1623 г. и до конца следующего столетия практиковались налоговые скидки тем, кто вступал в брак в молодом возрасте и имел много детей.

К середине XVIII века усилились экономические предпосылки популяционизма, связанные с расширением мануфактурного производства и увеличением спроса на рабочую силу. Это поддерживало дальнейшее распространение идей желательного роста населения. Они нашли свое отражение в трудах великих французских просветителей Ж.-Ж.Руссо (1712–1778 гг.), Ш. Монтескье (1689–1755 гг.), Д. Дидро (1713–1784 гг.), в трудах Гельвеция, Моо, Юма и других мыслителей.

Руссо в «Общественном договоре» (1762 г.) высоко оценивал правительства, при которых больше всего возрастает население. Выступал он и против ограничения рождаемости в браке, считая это противоестественным и аморальным. Монтескье считал сокращение населения крайне негативным явлением и в работе «О духе законов» (1748 г.) обосновывал потребность европейских стран в законах, способствующих размножению населения.

Лишь Вольтер (1694–1778 гг.), пожалуй, критически относился к идеям о росте населения, соотнося проблему населения с проблемами благосостояния и духовного развития. Он отмечал, что большинство отцов семейства опасаются иметь детей, тогда как правительства хотят умножения народа (1764 г.), обратив внимание на противоречие между ограниченными экономическими возможностями семьи содержать детей и экономическими и политическими потребностями государства увеличивать число граждан–налогоплательщиков и воинов.

Многие русские государственные деятели и ученые XVII–XIX вв. поддерживали идею увеличения населения. В крепостной России существовал закон, по которому каждая семья платила подать («тягло»). Отсюда проистекала заинтересованность государства в ранних браках, поскольку увеличение числа новых семей обеспечивало приток новых доходов в казну. Ранние браки и высокая рождаемость одобрялись церковными догматами, формировавшими установки и поведение населения.

Наиболее цельное и систематизированное изложение необходимых и возможных мер политики населения в России было представлено в трактате М.В. Ломоносова «О сохранении и размножении Российского народа» (1761 г.). Предложенные Ломоносовым меры, в основном культурно-просветительные и административно-правовые (пересмотр церковных правил и обычаев), были направлены на создание благоприятных условий для рождения детей в браке и вне, на сокращение детской смертности, на прекращение эмиграции. Им подробно были рассмотрены 13 способов содействия росту населения и предложено все «вредное приумножению и сохранению народа ... запретить». Среди его предложений были следующие:

• запретить браки с большой разницей в возрасте;
• запретить принудительные браки;
• отменить запрещение четвертого брака;
• разрешить вдовым попам и дьяконам вступать во второй брак и не постригать прежде 50 лет;
• учредить богадельные дома для приема незаконнорожденных;
• для уменьшения детской смертности издать большим тиражом книги о повивальном искусстве и лечении детских болезней и «...распродать во все государство, по всем церквям»;
• бороться с суевериями, в частности, запретить крестить детей в холодной воде («невеждам попам физику толковать нет нужды, довольно принудить властью, чтобы всегда крестили водою летней...»);
• бороться с чрезмерной смертностью взрослого населения, в том числе с невоздержанностью и неосторожностью в употреблении питья и пищи («...пожирают у нас масляница и св. неделя великое множество народа одним только переменным употреблением питья и пищи»), бороться с антисанитарией, просвещать народ («люби Господа твоего сердцем, сиречь не кишками»);
• бороться с шарлатанством в лечении, увеличить число докторов (больше обучать студентов за границей), лекарей и аптек;
• изучить и описать меры профилактики смертности от эпидемий и «насильственных, натуральных и случайных обстоятельств (моровые язвы, пожары, потопления, морозы)»;
• сократить смертность от убийств, «кои бывают в драках и от разбойников»;
• устранить причины бегства русских граждан за границу, для чего «пограничных с Польшей жителей облегчить податьми, снять солдатские наборы»;
• привлекать людей из-за границы (Россия «...в состоянии вместить в свое безопасное недро целые народы и довольствовать всякими потребами...»).

Реализация этих и других мер, по оценке Ломоносова, могла дать прирост населения до полумиллиона в год.

При императрице Екатерине II (видимо, не без влияния ломоносовского трактата, как и не без влияния того, что осуществлялось во Франции, а ранее — в Риме) были отменены «венечные памяти» (по сути, пошлина за венчание), облегчено вступление в брак вдовам и женам ссыльных, при выборах на общественные должности предпочтение стали оказывать тем, у кого больше детей. Указ Екатерины от 1774 г. повелевал не венчать малолетних со взрослыми девками. Указ 1784 г. Синода, предписывал в проповедях склонять народ к благосклонному отношению к внебрачным детям. Были учреждены дома для подкидышей и незаконнорожденных.

Почти все прогрессивные деятели России того времени (государствоведы, медики, философы и писатели) разделяли популяционистские позиции (А.П. Волынский, А.Н. Радищев, В.Н. Татищев и др.). Пожалуй, лишь историк и публицист М.М. Щербатов, автор труда «О повреждении нравов», считал быстрое увеличение крестьянского населения одним из факторов распространения бедности в России.

На рубеже XVIII-XIX веков на смену популяционизму пришла иная, противоположная доктрина, доказывающая необходимость сдерживания роста населения. Она получила название мальтузианство по имени своего создателя Томаса Роберта Мальтуса (1766–1834 гг.). Экономической предпосылкой антипопуляционизма был активно свершавшийся промышленный переворот. Он вел к появлению «лишних рабочих рук и ртов», накоплению относительно избыточного населения.

Мальтус, основываясь на идеях англичанина М. Хейла и итальянца Дж. Ортеса о возрастании населения в геометрической прогрессии и ряде других экономических идей и теорий, объяснял причины возникновения бедности и пауперизма перенаселенностью и неразумным размножением рабочего класса, перекладывал ответственность за умножение нищеты в обществе с социально-политических и экономических особенностей и законов новой капиталистической системы на демографические процессы с их естественной биологической основой воспроизводства населения.

Суть политики по Мальтусу должна была быть направлена на предупреждение избытка населения, в том числе распространение в народе норм христианского аскетизма, воздержание от вступления в брак и обуздание «инстинкта размножения».

К концу XIX в. экономическая и географическая экспансия, сопровождавшая борьбу за раздел мира на сферы влияния, вновь повысила роль численности населения как фактора силы, возможности создания большой армии. С другой стороны, возрождению популяционистских идей способствовали низкая рождаемость во многих странах Европы, снижение прироста населения. Эти проблемы стали предметом обсуждений на заседа­ниях буржуазных парламентов. Были выдвинуты различные проекты увеличения рождаемости.

Известный французский демограф Жак Бертильон (1851–1922 гг.) объявил теорию Мальтуса «позорной», требовал законодательными методами влиять на увеличение рождаемости. В 1896 г. им был основан Национальный союз за увеличение численности французского населения (в 1935 г. союз был переименован в Национальное общество борьбы против депопуляции).

Суть многих проектов сводилась к восстановлению применявшихся еще во времена Кольбера фискальных (налоговых) мер. Так, во Франции в июле 1913 г. бюджетная комиссия парламента увеличила подоходный налог на холостяков на 20% для тех, кому больше 30 лет, чтобы «уменьшить экономические преимущества бессемейной жизни», повысить брачность. Среди других предлагавшихся мер — прогрессивное уменьшение налогов пропорционально росту семьи; обложение налогами родителей, имеющих к 45 годам меньше 3-х детей; премия за каждого ребенка выше «нормы». Во Франции законом от 14 июля 1912 г. было установлено ежегодное пособие на каждого ребенка, начиная с четвертого (см. 4, с. 336). Французский экономист Леруа–Болье предлагал государственным и муниципальным учреждениям брать на хорошо оплачиваемые должности только лиц, имеющих 3-х и более детей. Некоторые предлагали право множественного голоса на выборах (с учетом числа детей).

В США и Англии были учреждены скидки с подоходного налога
для женатых, а также введены различные уровни необлагаемого дохода для холостяков и женатых, увеличивавшиеся по мере роста размера семьи (чем больше детей, тем больше размер доходов, необлагаемых налогом).

Однако попытки увеличить рождаемость, стимулируя увеличение брачности, не давали должного эффекта. Поскольку главной причиной низкой рождаемости была не низкая брачность, а внутрисемейное ограничение числа детей. Германский экономист Л. Борткевич подчеркивал в 1919 г., что налоговые льготы ни в какой мере не покрывают расходов на воспитание детей и не выравнивают бюджета, обремененного расходом на детей.

Аналогичные высказывания встречаются у Марио Пульезе в работе «Финансовая и демографическая политика»: «Для того, чтобы побудить холостяков жениться, налог на холостяков должен был бы быть настолько велик, чтобы поставить их в положение худшее, чем положение женатых».

Немецкий гигиенист М. Грубер обращал первоочередное внимание на жилищную политику, на необходимость дать каждой семье благоустроенное жилище, подчеркивал, что борьба с сознательным детоограничением не может иметь успеха без изменения системы распределения национального дохода.

Германский экономист Момберт писал в 1916 г. «Все законодательные мероприятия для поддержания роста населения путем стимулирования ранних браков, многодетных семейств совершенно бесцельны, если хозяйственное развитие не протекает благополучно». В результате Момберт пришел к отрицанию демографической политики как таковой: «Нет политики народонаселения, кроме хозяйственной политики, учитывающей проблему населения».

Концепции политики в области населения не ограничивались только количественными аспектами. Так, утопические идеи Кампанеллы о выведении качественного человеческого потомства получили в конце XIX в. продолжение в евгенической теории, принципы которой были сформулированы английским антропологом, психологом и биологом Фрэнсисом Гальтоном (1822–1911 гг.). Изучение факторов риска наследственных заболеваний, возможностей улучшить наследственные качества населения преследует вполне гуманные цели. (В наши дни проблемы борьбы с наследственными заболеваниями решаются в рамках медицинской генетики, а добрачные освидетельствования в генетических консультациях рекомендуются как разумная и гуманная мера, повышающая информированность супругов и способствующая ответственному родительству).

В то же время, уже в XX веке, евгенические идеи были использованы для оправдания расизма и геноцида, например, в фашистских расовых теориях.

Развитие взглядов на демографическую политику в XX веке получило особую почву в Италии и Германии. Экспансия, борьба за жизненное пространство были стержнем геополитики итальянского и германского фашизма, которая принесла неисчислимые беды народам Европы, привела к потерям десятков миллионов людей, погибших во Второй Мировой войне.

Популяционистская демагогия составляла важное звено идеологического арсенала фашизма. Так, выступая в палате депутатов (1927 г.), итальянский дуче Муссолини заявил в своей речи: «Не основным, но предрешающим фактором политической, а также экономической и моральной мощи наций является их демографическая мощь». Им была написана брошюра «Численность как сила», в которой он провозглашал, что «высокая рождаемость будет отличать фашистский народ от прочих европейских народов, так как будет указывать на его жизнеспособность, на его волю к продлению жизнеспособности в веках».

Итальянский демограф Цингали в докладе, посвященному политике населения Муссолини (на Международном Конгрессе по изучению населения, Рим, 1934 г.) выделял специальные меры, составляющие содержание демографической политики: стимулирование брачности и плодовитости браков; решительные осуждения и борьба с предупреждением беременности; ограничение эмиграции; борьба с урбанизацией; борьба со смертностью и т.п.

Политика населения Гитлера, подобно политике Муссолини, диктовалась двумя соображениями: 1) большое население было необходимо для удовлетворения растущей потребности в «пушечном мясе»; 2) демогра­фический компонент был важной составной частью «расовой теории».

Под лозунгом возвращения женщин к «натуральной профессии» — деторождению, женщин увольняли с работы, заменяли безработными мужчинами. Ограничивался доступ женщин в высшие и средние школы. Проводилось принудительное выселение безработных в деревню. Был принят «3акон о займах вступающим в брак» (женщины, получившие займы, были обязаны уйти с работы и рожать). Для «планового выращивания полноценного немецкого народа» с большой шумихой создавалось движение «крестных семей», дети в которых попадали под особое наблюдение и воспитание фашистов (субсидировалось это движение за счет рабочих фондов). Были запрещены смешанные браки (арийцев с неарийцами).

Для демографического «просвещения» Германии была огромным тиражом выпущена пропагандистская брошюра «Вымирающий народ». Она имела подзаголовок: «Ужасающая таблица снижения рождаемости в Германии и пути национал-социализма для укрепления жизни нации». Миллионы экземпляров этой брошюры винили во всем ошибки эпохи «либерализма и марксизма». Были запрещены противозачаточные средства и аборты, рекламировалась и поощрялась внебрачная рождаемость, пропагандировался институт побочных жен для «расовополноценых» мужчин. Созданная СС организация «Лебенсборн» подбирала незамужним женщинам арийских производителей. В январе 1940 г. Гиммлер издал декрет, предписывающий перед отправкой на фронт обеспечивать воспроизводство «чистокровных арийцев», не ограничиваясь устаревшими буржуазными брачными связями.

О результативности пропаганды деторождения можно судить по таким данным. К началу 1937 г. из 620 тыс. браков, заключенных в 1933 г., 39% не имели детей, 36% имели одного ребенка. Из 723 тыс. браков 1934 г. на ту же дату (начало 1937 г.) 45% не имели детей, а 40% — только одного. Повернуть воспроизводство населения от суженного к расширенному не удалось.

Фашизм на долгие годы скомпрометировал идеи демографической политики, которые и сейчас нередко связывают только с тоталитаризмом (фашизмом или коммунизмом), с его агрессивностью, нуждающейся в миллионных армиях для утверждения своих идеологий среди иных территорий и народов.

История демографической политики показывает, что она была слабым инструментом, чтоб заметно влиять на воспроизводство населения. Общественно-экономические условия, как правило, сводили на нет все усилия демографической политики, которой отводили нередко ошибочную роль главного лекарства для лечения больных экономик и социально-политических систем.

Демографическая политика во второй половине ХХ века. Роль ООН в регулировании мирового населения

Развитие демографической политики в послевоенные (1950 – 60 гг.) годы было во многом предопределено существенным изменением политической карты мира и освобождением от колониальной зависимости десятков развивающихся стран, прежде всего в Африке и Азии. Традиционно высокая рождаемость в них, практически не регулируемая на уровне семьи, в соче­тании со снижающейся в результате развития медицины и здравоохранения смертностью породили феномен, получивший название демографический взрыв. Быстрый рост населения оказался серьезной проблемой для развивающихся национальных экономик, постепенно приобретая характер глобальной проблемы.

Бывший президент Международного банка реконструкции и развития Ю.Р. Блек в 1961 г. в обращении к Экономическому и Социальному Совету ООН писал, что «рост населения угрожает свести к нулю все наши усилия по поднятию уровня жизни во многих странах».

В планировании семьи и регулировании рождаемости многие политики, общественные деятели и ученые увидели единственно доступное для нищей экономики бывших колоний и оперативно реализуемое средство торможения роста населения, не отрицая при этом и важности социальных и экономических преобразований. Выступая на открытии III Междуна­родной конференции по семейному планированию (Бомбей, 1952), бывший президент Индии С. Радхакришнан призывал к планированию семьи для снижения смертности и сохранения здоровья матерей и детей, подчеркивая, что развитие экономики и изменения социальной системы — «долгосрочные лечебные средства».

В коллективном труде «Кризис народонаселения и использование мировых ресурсов» (Гаага, 1964 г.) для противостояния росту населения и возрастающему давлению населения на имеющиеся ресурсы предлагалось проводить активную демографическую политику, принимать на государственном уровне решения, связанные с регулированием рождаемости.

Концепция ограничения роста населения, основанная на распространении средств контрацепции, получила название неомальтузианство. Марксистская демография выступала с критикой этой концепции, видя ключ к преодолению экономической отсталости развивающихся стран не в программах контроля над рождаемостью, а выборе социалистического пути развития.

В 1964 году ООН провел опрос правительств, который показал, что многие развивающиеся страны озабочены высокими темпами роста населения, затрудняющими экономическое развитие. Во все большем числе развивающихся стран с 1960-х гг. получает признание и поддержку политика контроля рождаемости. В десятках стран Африки, Азии и Латинской Америки действовали государственные программы, поддерживающие распространение практики планирования семьи и ориентированные на снижение рождаемости и сокращение темпов роста населения.

В качестве официальной цели многие страны намечали сокращение общего коэффициента рождаемости, например, Индия — до 25‰ к 1984 г., Египет — до 24‰ к 1984 г. и т.п. Программа планирования семьи в Тунисе предусматривала уменьшение специального коэффициента рождаемости (175‰ в 1971 г.) ежегодно на 2,5 пункта. Ряд стран в качестве ориентира выбрали сокращение годовых темпов прироста населения, например, в Малайзии — до 2,0% к 1985 г., в Кении — до 2,8% к 2000 г. и т.д. Программы снижения рождаемости включали санитарное просвещение и консультирование по вопросам планирования семьи, обеспечение населения противозачаточными средствами, пропаганду преимуществ малодетной семьи, стимулирование малодетности экономическими и административными мерами. Некоторые страны (Индия, Малайзия, Непал, Пакистан и др.) в качестве одного из методов ограничения величины семьи разрешили добровольную стерилизацию и обеспечили доступность ее проведения.

Низкий культурно-образовательный уровень населения и отсутствие социально-экономических стимулов к внутрисемейному ограничению деторождения существенно ограничивали эффективность осуществляемых программ планирования семьи. Реализация их тормозилась также нехваткой финансовых и технических средств, недостатком квалифицированных специалистов для служб планирования семьи.

В ряде стран демографическая политика противоречила правам человека и семьи на свободное принятие решений о размерах семьи, о числе детей и времени их рождения. Так, например, правительство Китая с начала 1970-х гг. предпринимало жесткие меры, чтобы обеспечить эффективный контроль за ростом населения. За 15 лет, к середине 1980‑х гг., удалось снизить рождаемость в 2 раза, а естественный прирост — почти в 2,5 раза. В статье 25 Конституции КНР (принятой в 1982 г.) говорилось: «Государство осуществляет планирование рождаемости, с тем чтобы привести в соответствие рост населения с планами экономического и социального развития». Исходя из этого, при планировании семьи поощряются поздний брак и рождение одного ребенка. Практиковавшиеся в Китае материальные и моральные меры наказания за рождение «лишнего» ребенка трактовались экспертами как нарушение права семьи свободно и ответственно решать вопрос о числе детей.

Трудно переоценить роль ООН в послевоенном регулировании мирового населения. Во многих странах, взявших официальный курс на снижение рождаемости, программы планирования семьи являются составной частью национальных планов экономического развития. В 1969 г. XV сессия Комиссии по народонаселению ООН рекомендовала не ограничиваться только финансированием программ контроля над рождаемостью, а использовать эти средства для исследования взаимодействия социально-экономического и демографического развития. В резолюциях региональных конференции по народонаселению (Мехико, 1970 г.; Анкара, 1971 г.; Токио, 1972 г.; Бейрут, 1973 г. и Каир, 1973 г.) было особо подчеркнуто, что политика народонаселения — составная часть политики и планирования развития.

Программы планирования семьи поддерживались и поддерживаются различными специализированными и региональными учреждениями ООН, а также рядом неправительственных организаций: Международной федерацией по планированию семьи, Советом по народонаселению и др. В 1970-х гг. в вопросы регулирования размеров семьи как части проблемы сохранения здоровья матери и ребенка включились Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ) и Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ).

В 1974 году Комиссия по народонаселению приняла документ «Деятельность ООН в области народонаселения», в котором в число пяти основных направлений оперативной деятельности ООН вошли политика в области народонаселения и программы планирования семьи.

Принятый на Всемирной конференции по народонаселению в Бухаресте (1974 г.) Всемирный план действий в области народонаселения обратил внимание правительств на то, что политика народонаселения не заменяет социально-экономическое развитие, а является частью его. При подведении итогов реализации Плана в Мехико (1984 г.) был обобщен опыт разработки политики в области народонаселения в разных странах.

В Рекомендациях по дальнейшему осуществлению Всемирного плана действий в области народонаселения (Мехико, 1984 г.), в Амстердамской декларации, принятой Международным форумом «Народонаселение в XXI веке» (Амстердам, 1989 г.), в 20-летней Программе действий в области народонаселения и развития, принятой на Всемирной конференции по народонаселению в Каире (1994 г.), и в других международных и региональных документах были сформулированы основные принципы проведения национальной демографической политики, изложены рекомендации, поставлены цели и задачи. В них неоднократно подчеркивалось суверенное право каждой страны самостоятельно определять цели и методы их достижения в сфере воспроизводства и развития населения.

Для того, чтобы иметь возможность получать и обобщать информацию о национальных политиках, ООН проводит периодические опросы правительств по вопросам политики в области населения. К концу ХХ века было проведено 8 таких опросов: 1963, 1972, 1976, 1978, 1982, 1988, 1993, 1998 гг. Отделом народонаселения Департамента по экономическим и социальным вопросам ООН в 1976 г. была создана база данных, описывающая оценки и политику в области населения (Global Population Policy Database).² В настоящее время доступны версии 1976, 1986, 1996, 2001, 2003, 2005, 2007, 2009, 2011, 2013, 2015 гг.³

На сегодня уже больше половины населения Земли живет в странах, где рождаемость ниже уровня простого воспроизводства. Число стран с уровнем рождаемости ниже 2,1 рождения на 1 женщину выросло с 55 стран в 1990-1995 гг. до 86 в 2010-2015 гг., и ожидается, вырастет до 119 к 2030-2035 гг.

Все большее число стран с низкой рождаемостью начинают задумываться о последствиях депопуляции, рассматривая эту проблему как фактор торможения экономического развития, как проблему национальной безопасности, а с учетом масштабов замещающей миграции - и как проблему сохранения национальной идентичности.

Растет число стран, оценивающих уровень рождаемости как слишком низкий и считающих необходимым проводить демографическую политику, направленную на увеличение рождаемости. Таких стран в 1976 г. было 13, в 2013 - 54.

В развитых странах коэффициент суммарной рождаемости опустился к концу первого десятилетия XXI века до уровня 1,6 рождения на женщину в среднем. Поэтому, если в 1976 году лишь 7 из 34 (менее 21%) развитых стран считали сложившийся уровень рождаемости слишком низким, то в 2009 году таких было уже 30 из 49 (более 61%). По ответам правительств на вопросник ООН из 30 развитых стран, которые оценивали в 2009 году сложившийся уровень рождаемости как слишком низкий, 27 (т.е. 9 из 10) признали необходимым проводить политику ее повышения.⁴

Существуют и региональные базы данных. Эксперты Европейской Экономической Комиссии в документах, подготовленных в 1990 г., отмечали необходимость разработки для всех стран единой базы данных, позволяющей осуществлять мониторинг политики населения, важным направлением которой выступает политика в области семьи и рождаемости. Экспертами Европейского Сообщества в рамках специально созданной организации «Обсерватория семейной политики» осуществляется мониторинг политики в области семьи и рождаемости, готовятся регулярные доклады, отражающие развитие мер семейной политики как в целом, так и по отдельным странам ЕС.

Дискуссионным на Западе остается вопрос о том, какими должны быть размеры семейных пособий и других льгот и компенсаций, чтобы они не ослабляли трудовую мотивацию и не снижали степень участия родителей в общественном производстве, не подрывали экономические функции заработной платы, не перекладывали на общество личную ответственность самих родителей за семью и их детей.

Завершая разговор о современной демографической политике, следует отметить и новый — глобальный — ее аспект, связанный с высказы­ваемыми предложениями о необходимости мировой политики населения, дополняющей национальные политики, формулирующей общие подходы и согласование целей в ее проведении на национальном уровне.

Так, еще в материалах Бухарестской конференции 1974 г. выражалось сомнение в том, что планета способна содержать неограниченное количество населения из-за ограниченных размеров и исчерпаемых природных ресурсов. Тенденция улучшения материального уровня жизни неизбежно ведет к увеличению расхода природных ресурсов и приводит к тому, что дальнейший рост населения достигается ценой ухудшения условий жизни. Новые открытия в науке и новые технологии могут, конечно, ослабить остроту этого вопроса, но не снять его с повестки дня, если продолжится рост населения. Подобные идеи и выводы (стратегия нулевого роста) содер­жались и в докладах Римского клуба, неправительственной организации, под эги­дой которой подготовлено несколько экспертных прогнозов мировой динамики, получивших всемирную известность.

Идея мировой политики или, как минимум, координации национальных политик в области народонаселения не так уж фантастична, как она может показаться на первый взгляд. Проблемы народонаселения носят глобальный характер, также как и экологические и энергетические проблемы, поэтому их решение вполне может и должно быть найдено на уровне ООН в форме компромисса и согласованных стратегических действий национальных правительств и международных организаций. Но если проблема мировой политики населения — это все-таки пока проблема скорее теоретическая, чем практическая, и, скорее, проблема завтрашнего дня, чем сегодняшнего, то проблема тесной интеграции политики населения и социально-экономической политики — это проблема, решение которой ищут и национальные правительства, и международные организации.

Демографическая политика в СССР

Официальных заявлений по поводу целей демографической политики в СССР, в принципе, никогда не делалось. Можно лишь упомянуть несколько официальных документов, где об этом говорилось более или менее прямо. Так, в принятом в 1944 г. Указе Верховного Совета СССР упоминалась необходимость «поощрения многодетности» и вводился комплекс мер, обеспечивающих такую политику. В 1981 г. в партийно-правительственном постановлении «О мерах по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей» говорилось о «создании наиболее благоприятных условий для роста населения и воспитания подрастающего поколения». Наконец, в правительственном постановлении о социальном развитии села (1988 г.) в цели демографической политики было включено «стимулирование рождаемости в трудонедостаточных районах».

Тем не менее отечественная демографическая политика имеет свою историю, неотделимую от демографической истории нескольких поколений, сменивших друг друга за семь с лишним десятилетий Советской власти.

Социалистическое государство, основой экономической системы которого было плановое хозяйство и общественная собственность на средства производства, было вынуждено относиться к населению не только как к объекту социальной политики, но и как к экономическому субъекту, как к источнику трудовых ресурсов и потребителю централизованно и планомерно распределяемого общественного продукта. Отсюда особое отношение к учету населения, к прогнозам изменения его численности и структуры (без чего невозможно было строить планы на несколько лет вперед), к семье.

Советская идеология всегда отводила семье подчиненную роль в системе социальных отношений. «Общественное выше личного», «Незаменимых людей нет» — эти и другие социальные постулаты социализма не могли не сказаться на обобществлении демографического поведения, на выработке норм и законов, регулирующих брак, рождение детей, миграцию. Практика не расходилась с теорией. В.И. Ленин предлагал заменить индивидуальное хозяйствование отдельных семей общим кормлением больших групп семей, — и строились фабрики-кухни, а прибывающее городское население расселялось по коммунальным квартирам. А. Коллонтай провозглашала, что женщина должна, прежде всего, служить своему классу, а не обособленной ячейке, — и вводилось максимально упрощенная регистрация заключения и расторжения брака, была введена свобода аборта, строились детские ясли и сады для обобществления воспитания детей и т.п. Профессор С.Я. Вольфсон предсказывал в 1929 г.: «Из семьи будет выхолощено ее социальное содержание, она отомрет...».

Демографические результаты социальной политики первых лет советской власти были, на первый взгляд, просто ошеломляющими, создавали иллюзию безграничных возможностей социализма. Например, продолжительность жизни выросла с 32 лет в начале века до 44 лет в 1926 г., а младенческая смертность за этот же период сократилась с 269 на 1000 новорожденных до 174 (!). Джавахарлал Неру в своем «Взгляде на всемирную историю» уделил немало место демографическим успехам СССР в 1920-е гг., соглашаясь с тем, что высокая рождаемость — доказательство эффективности социалистической системы, веры людей в завтрашний день. Развитие социального страхования, льгот работающим женщинам, а также детские дошкольные учреждения были призваны способствовать сочетанию материнства с занятостью.

В то же время к 1940 г. продолжительность жизни выросла лишь до 47 лет, а младенческая смертность — важный социальный индикатор — составила в 1940 г. 182‰, т.е. была выше, чем в середине 1920-х гг. Даже эти простые данные говорят о неоднозначности и противоречивости демографического развития СССР и влияния на него экономического развития и социальной политики.

Курс на индустриализацию, взятый первым пятилетним планом, потребовал значительного привлечения рабочей силы в промышленность, способствовал бурному росту городского населения. Так, только за 1928‑1932 гг. темпы прироста населения Москвы превысили 6% в год, а число рабочих и служащих выросло с 0,7 млн. чел. до 1,7 млн. чел. Гипертрофированное развитие крупных городов породило немало социальных проблем, поэтому в 1932 г. было принято решение об административном регулировании численности населения Москвы и некоторых других крупнейших городов.

Индустриализация и урбанизация населения способствовали разрушению патриархальной семьи, вовлечению женщин в общественное производство, особенно в городах. Результатом стало формирование тенденции к сокращению рождаемости (за 1925‑1935 гг. общий коэффициент рождаемости сократился в полтора раза — с 45‰ до 31,6‰). Ускорился переход от многодетной (5 и более детей) к среднедетной (3–4 ребенка) семье, в городах распространение получает малодетная семья (1–2 ребенка).

На демографическом развитии страны сказались и большие людские потери, связанные с принудительной коллективизацией, высылкой семей зажиточных крестьян (кулаков), репрессиями. Голод на Украине и в России в начале 1930‑х гг., который унес несколько миллионов жизней, в сочетании со снижающейся рождаемостью, привел к сокращению прироста населения (почти вдвое), к тому, что численность населения стала сильно отставать от ранее запланированных цифр. Материалы переписи 1937 г. были изъяты из использования в науке и практике, поскольку результаты, сильно отличавшиеся от официально оглашаемых, явно свидетельствовали о демографическом, а следовательно, и социально‑поли­тическом неблагополучии.

Ориентированность тоталитарного советского государства на рост населения как фактор экономической и оборонной мощи обусловили во второй половине 1930-х гг. формирование идеологии пронаталистской (ориентированной на поддержку высокой рождаемости) политики. В 1936 г. были запрещены аборты «по социальным основаниям» — мера, перечеркнувшая либерализм декретов первых лет Советской власти.

Одновременно с запретом на аборты в 1936 г. были введены небольшие денежные пособия для многодетных семей (при рождении седьмого и последующих детей), а также было намечено расширение сети родильных домов и детских садов. Было усилено уголовное наказание за неплатеж алиментов и установлены размеры алиментов на детей (1/4 зарплаты на содержание 1 ребенка, 1/3 — на двоих детей, 1/2 — на 3 и более). Для «укрепления» семьи была ужесточена процедура разводов и введена отметка в паспорте о разводе.

Эти меры были призваны подтвердить заботу государства о мате­ринстве и детстве и убедить население в «отсутствии социальных оснований» для отказа от рождения ребенка, но, конечно же, не могли оказать никакого серьезного противодействия падению рождаемости. Эффект запрещения абортов был кратковременным, и после роста коэффициента рождаемости с 31,6‰ в 1935 г. до 38,7‰ в 1938 г. к 1940 г. рождаемость вновь упала до 31,2‰.

Колоссальный урон населению и экономике страны был нанесен Второй Мировой войной, основная тяжесть которой легла на СССР: погибло около 27 млн. чел., было разрушено 1710 городов, более 70 тыс. сел, десятки тысяч предприятий, колхозов, школ, больниц. В результате огромных потерь мужского населения и резкого (вдвое) падения рождаемости в годы войны, была сильно деформирована возрастно-половая структура населения, последствия чего ощущаются до сих пор как «демографическое эхо» войны.

Многомиллионные потери в годы репрессий и Великой Отечественной войны способствовали ориентации официальной политики на поощ­рение многодетности. В 1944 г. был принят новый законодательный акт, усиливший материальную и моральную поддержку материнства. Были введены единовременные пособия при рождении ребенка, начиная с третьего, и ежемесячные пособия, начиная с четвертого (назначались с возраста 1 года до 5 лет), увеличен отпуск по беременности и родам с 9 до 11 недель (5 недель до родов и 6 после). Были учреждены награды многодетным матерям: родившим и воспитавшим 5–6 детей — «Медаль материнства» (двух степеней), 7–9 детей — орден «Материнская слава» (трех степеней), 10 и более детей — звание «Мать–героиня».

Запрет на аборты сохранялся вплоть до 1955 г. и был отменен, когда население восстановило довоенную численность. В 1956 г. была вновь увеличена продолжительность отпуска по беременности и родам до 16 недель (8 до и 8 после родов).

Относительно благоприятное демографическое развитие в 1950-х гг. (компенсационный подъем рождаемости, снижение смертности и рост продолжительности жизни) порождало иллюзию «автоматизма» позитивного демографического развития, как отражения экономического прогресса. Недооценка сущностных взаимосвязей между экономическим и демографическим воспроизводством не позволила своевременно предвидеть перестройку всей структуры демографического поведения населения в отношении к формированию семьи, к деторождению.

Пожалуй, лишь в начале 1970-х гг., о демографических проблемах и политике в области народонаселения заговорили на высоком партийно-государственном уровне, а демографическую политику в СССР начали трактовать как важную составную часть социально-экономической политики.

В 1970-е гг. в систему семейной поддержки вводится новое пособие: на детей в малообеспеченных семьях с доходом до 50 руб. на человека (1974 г.). При этом продолжительность выплаты пособия было ограничено возрастом ребенка — до 12 лет. Были также повышены пособия одиноким матерям.

Ухудшение демографической ситуации, не совместимое с провозглашенным построением коммунизма, породило жесткую идеологическую цензуру, запрет на публикацию в открытой печати данных о растущей смертности и снижающейся продолжительности жизни.

В правительственных документах в 1970–1980-е гг. неоднократно декларировалась озабоченность обострением проблем народонаселения и подчеркивалась необходимость проведения более активной демографической политики, учитывающей региональные особенности. Обращалось внимание на сдерживание роста крупнейших городов, на продолжающийся отток молодежи из села, на проблемы мобильности населения и необходимость большего участия населения трудоизбыточных регионов в решении народнохозяйственных задач (что выливалось в попытки осуществлять профессиональную подготовку среднеазиатской молодежи в учебных заведениях регионов с дефицитом трудовых ресурсов).

Среди экономистов, особенно среди специалистов по проблемам труда и занятости, достаточно распространенной была позиция, связывающая цели демографической политики, в основном, с проблемами формирования трудовых ресурсов. Типичный пример таких взглядов представлен в уже упомянутом правительственном постановлении о социальном развитии села (1988 г.), где, в частности, намеченное «стимулирование рождаемости» связывалось с «трудонедостаточностью».

Экстенсивный и трудозатратный характер экономики обусловливал взгляд на население и семью как источник будущих работников. Поэтому дефицит трудовых ресурсов, обозначившийся в 1980-е гг., заставил директивные органы обратить большее внимание на проблемы демографии и семьи, согласиться с предложениями демографов об усилении внимания к демографической политике, к семье.

До 1981 г. меры демографической политики сводилась, по сути дела, к экономической и моральной поддержке и даже поощрению многодетности (начиная с мер, введенных в 1936 г. и усиленных в 1944 г.) и к экономической поддержке малообеспеченных семей (с 1974 г.). В той форме и в тех размерах, в которых эта помощь осуществлялась, она не давала ни социального, ни демографического эффекта.

Комплекс мер демографической политики, введенных в СССР в 1981‑1983 гг., а в РСФСР — в 1981‑1982 гг. (поэтапно, по регионам страны) содержал новые принципы и меры поддержки семьи. Официальная трактовка целей принятых мер была следующей — создание лучших условий для роста населения и воспитания подрастающих поколений.

В соответствии с заявленной позицией о необходимости усиления государственной помощи семьям с детьми (всем, а не только многодетным), была реформирована система единовременных пособий. Ранее, до рождения третьего ребенка, семья не имела права на материальную помощь, а это значит, что 2/3 новорожденных не получали никаких пособий. Теперь были введены единовременные пособия на первого (50 рублей) и второго ребенка (100 рублей), увеличены в 5 раз ( с 20 до 100 руб.) пособия при рождении третьего ребенка, но сохранены без изменения пособия в семьях с большим числом детей. Был введен частично оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком до 1 года в размере 35 рублей (50 рублей в районах Сибири, Севера и Дальнего Востока). Отпуск оплачивался одинаково, независимо от очередности рождения, от доходов и других характеристик семьи. Предприятиям и организациям было предоставлено право выдавать семьям после рождения первого ребенка кредиты в размере до 1,5 тыс. рублей на 8 лет (без процентов). При этом после рождения второго ребенка погашалось 200 рублей, а третьего — 300 рублей от остатка невыплаченной суммы. Были установлены новые льготы работающим женщинам–матерям, в частности дополнительные дни к очередному отпуску, намечены меры по пропагандистской поддержке семьи и семейных ценностей.

Реализация данных мер в сочетании с крайне благоприятной для роста рождаемости возрастной структурой, сложившейся в первой половине 1980‑х гг. (в этот период через возраст наибольшей интенсивности деторождения — 20–24 года — проходило многочисленное поколение родившихся в конце 1950-х — начале 60-х гг.), явно способствовала росту общего числа рождений, продолжавшемуся вплоть до 1987 г., некоторому увеличению числа и доли рождения вторых и третьих детей. Результат — рост числа родившихся (в целом в СССР) до 5,4 млн. в 1983‑85 гг. и до 5,6 млн. в 1986‑1887 гг.

Рост рождаемости и снижение смертности (в результате антиалкогольной кампании 1985–1986 гг.) дали повод как ученым, так и политикам, трактовать благоприятную динамику демографических показателей как свидетельство успешности демографической политики, порождали иллюзию «управляемости» демографических процессов. Популярной была концепция необходимости поощрения среднедетной семьи, обеспечивающей расширенное воспроизводство населения. При этом необходимость роста численности населения считалась само собой разумеющейся, отвечающей долгосрочным интересам развитого социализма.

Оценивая демографическую политику в 1970-е – 1980 гг., следует исходить и из того факта, что вытеснение проблем демографии и семьи на периферию приоритетных проблем социальной политики, характерное для этого периода, обусловливало и явно недостаточное внимание социальных наук к проблемам демографической политики. Это отражалось в структуре научных институтов, исследовательских центров, в планах научной работы и в финансировании исследований по проблемам населения, семьи и демографической политики.

Усилия немногочисленных групп специалистов и отдельных ученых (демографов, социологов, историков, экономистов, географов, психологов, юристов, медиков, педагогов и т.д.) были распылены, не обеспечивалась необходимая координация исследований, крайне редки были конференции и научные семинары по проблемам демографической политики.

Лишь во второй половине 1980-х гг. усиление внимания к демо­графическим проблемам в свете курса на социальную ориентацию экономики, а также в связи с явно обозначившимися структурными предпосылками к новому обострению демографической ситуации способствовало росту интереса к программам демографической политики, к семейной политике.

Социально-демографические проблемы были учтены в Постановлении Правительства СССР «Об усилении работы по реализации активной социальной политики и повышении роли Госкомтруда СССР», (№825 от 17 июля 1987 г.), где на Госкомтруд возлагалась ответственность за форму­лирование политики народонаселения и, в частности, предусматривалось «организовать подготовку региональных программ по народонаселению с учетом демографических особенностей районов».

Структурные факторы, обусловившие рост рождаемости в середине 1980-х гг., достаточно быстро исчерпали себя, и с 1988 г. начался новый этап снижения рождаемости. Чтобы его затормозить, а также улучшить охрану здоровья матери и ребенка, в 1989–1990 гг. был поэтапно продлен частично оплачиваемый отпуск по уходу за новорожденным до 1,5 лет (с сохранением прежнего размера оплаты) и до 3-х лет (без содержания). В 1990 г. был увеличен с 56 до 70 дней дородовой отпуск.

Начавшаяся в конце 1980-х гг. реформа пенсионного обеспечения, существенно ограничила возможности дальнейшего расширения помощи семьям с детьми. Это значительно повысило роль региональной демографической политики.

В 1988–1989 гг. Госкомтруд СССР, НИИ труда Госкомтруда СССР и Центр по изучению проблем народонаселения МГУ подготовили методические материалы по разработке республиканских программ в области народонаселения. Такие программы, расcчитанные на срок до 2000 г. и на более длительный период, должны были учитывать специфику демографического поведения в районах с разным типом воспроизводства населения, теснее увязывать региональные цели и средства для их достижения. В числе приоритетных подпрограмм предлагалась и подпрограмма «Молодая семья», апробированная к тому времени в условиях Москвы, где она была принята к реализации в 1988 г.

В большинстве республик СССР в 1989–1990 гг. были разработаны региональные программы развития населения на период до 2000 г. и далее, включающие меры помощи семьям с детьми, меры по снижению смертности, охране материнства и детства, регулированию миграции и т.д. Республики самостоятельно определяли приоритеты в целях своей политики с учетом своих ресурсных возможностей, а также подключали к реализации политики средства местных советов и предприятий.

Госкомтрудом СССР в 1990 г. была разработана Концепция социальной защиты населения при переходе к рынку. В ней был сформулирован ряд основных принципов, в частности принцип всеобщности в гарантировании прямой поддержки всем нетрудоспособным членам общества. Были намечены два возможных подхода к соотношению роли Центра и регионов:

1. Каждый уровень обеспечивает социальные гарантии из своего бюджета: союзный — из своего, республиканский — из своего, местный — из своего.

2. Сочетание и взаимодополнение мер и бюджетных средств разного уровня и создание союзно-республиканских программ.

Госкомтрудом СССР в 1990 г. были подготовлены «Основы государственной политики по улучшению положения женщин, семьи, охраны материнства и детства». В частности, было намечено ввести систему государственных пособий семьям с детьми с учетом типа семьи, дохода, и индекса стоимости жизни.

Ряд новых мер был введен в правительственном постановлении «О дополнительных мерах по социальной защите семей с детьми в связи с переходом к рынку» (1990 г.): единовременное пособие в размере трехкратной минимальной заработной платы (210 рублей), пособия на детей от 1,5 до 6 лет (в семьях с доходом ниже 2 минимальных зарплат на члена семьи), другие меры.

Демографическая политика в постсоветской России (до 2019 года)

Демографическая политика в Российской Федерации до 1990-х гг. была составной частью единой общегосударственной политики СССР. Провозглашение Россией суверенитета (1990 г.) и распад Советского Союза (1991 г.) поставили вопрос о выработке в России собственной демографической политики, учитывающей новые экономические, социальные и политические условия.

Как правопреемник СССР Россия сохранила в действии основные правовые нормы и направления демографической политики, унаследованной от СССР, сохранила и многие меры социально-экономической и правовой поддержки материнства и детства.

Переход к рыночной экономике, формирование новых подходов к проведению социальной политики потребовали существенной переоценки сложившейся системы взглядов на роль и место общегосударственной демографической политики, политики в области семьи, социальной защиты материнства и детства. Речь шла как о принципах разработки, так и о вопросах реализации, ресурсного обеспечения и регионализации с учетом особенностей демографического, экономического и социально-культурного развития регионов России.

В условиях переходной экономики стала проводиться политика социальной защиты семей с детьми, была введена единая система семейных пособий, призванная смягчить влияние переживаемого Россией кризиса на уровень жизни семей с детьми, противостоять дальнейшему падению рождаемости. Новая система пособий, введенная федеральным законом «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» от 19 мая 1995 г. (с последующими изменениями) включала в себя:

• пособие по беременности и родам (в размере среднего заработка
по месту работы, выплачивается за период 70 дней до родов и 70 (в случае осложненных родов — 86, при рождении двух и более детей — 110) дней после родов. При этом отпуск исчисляется суммарно, и пособие предоставляется полностью, независимо от числа дней, проведенных в дородовом отпуске.

• единовременное пособие женщинам, ставшим на учет в меди­цинских учреждениях в ранние сроки беременности, т.е. до 12 недель (50% минимального размера оплаты труда, позднее — 100%).

• единовременное пособие при рождении ребенка (10 минимумов оплаты труда, позднее — 15).

• ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет (в размере минимальной оплаты труда, позднее — 200%).

• ежемесячное пособие на детей (70% минимального размера оплаты труда), увеличенные пособия для одиноких матерей и некоторых других категорий семей.

Государством финансировались программы в области охраны материнства и детства, занятости, социального обеспечения, поддержки беженцев и вынужденных переселенцев. Был разработан и принят к реализации «Национальный план действий в интересах детей» (1995 г). Утверждены «Основные направления государственной семейной политики» (1996 г.).

С 1995 г. по 2000 г. размеры пособий устанавливались в процентном отношении к минимальному размеру оплаты труда (МРОТ), что, по идее, должно было компенсировать рост цен (инфляцию). На деле же индексация пособий отставала от инфляции, что привело к сильному реальному обесценению всех основных пособий на детей.

На начало 2000-х годов система пособий включала в себя: единовременное пособие при рождении ребенка (4500 руб.), пособие для матерей, вставших на учет на ранних сроках беременности (300 руб.), ежемесячное пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет (500 руб.), ежемесячное пособие на детей в семьях с доходом ниже прожиточного минимума (70 руб.), увеличенные ежемесячные пособия на детей для одиноких матерей (140 руб.) и некоторых других категорий семей.

В сентябре 2001 г. распоряжением Правительства РФ была одобрена разработанная Минтрудом РФ «Концепция демографического развития России на период до 2015 года», в которой сформулирована долгосрочная цель демографической политики: стабилизация численности населения России и создание предпосылок для роста населения. В концепции сформулированы основные направления и приоритеты политики в области рождаемости и укрепления семьи, в области снижения смертности и повышения продолжительности жизни, в области миграции. Разрабатываются конкретные планы мероприятий и программы по реализации этой концепции, в частности, меры по стимулированию рождаемости (пособия, налоговые льготы, жилищные субсидии молодым семьям и т.п.).

С 2005 г. основные виды деятельности, ответственность и финансирование социальной поддержки подавляющей части семей перенесены на регионы: «Размер, порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ».⁵ Это положение предопределило существенные различия между регионами в уровне поддержки семей с детьми.

Региональным бюджетам, в большинстве своем самостоятельно было трудно полностью финансировать расходы на выплату ежемесячного пособия на детей. Федеральным бюджетом на 2005 г. были предусмотрены субсидии регионам (кому больше, кому меньше) на реализацию закона о детских пособиях на сумму более 4 млрд. руб. Но это было меньше, чем ¼ расходов на пособия в 2004 г. Далеко не все регионы смогли справиться со столь значительной финансовой нагрузкой для их бюджетов. Для того чтобы задолженность по детским пособиям вновь не стала увеличиться, многие регионы крайне незначительно повышали размеры пособий, явно отставая от размеров инфляция, что обесценивало пособия, снижало их покупательную способность. Несмотря на принимаемые меры, в целом, в России на протяжении первой половины 1990-х годов и первой половины 2000-х происходило явное ослабление государственной поддержки семьи, доля расходов на семейные и материнские пособия упала с 1% от ВВП в середине 1990-х гг. до 0,2% в 2006 г.

Перелом в отношении к мерам поддержки семей с детьми, в частности, произошел после президентского Послания Федеральному Собранию 10 мая 2006 года. Демографическая проблема была названа «самой острой проблемой современной России». Было заявлено, что «…никакая миграция не решит наших демографических проблем, если мы не создадим надлежащие условия и стимулы для роста рождаемости здесь, у нас, в нашей собственной стране. Не примем эффективных программ поддержки материнства, детства, поддержки семьи».⁶ Были названы причины, которые мешают молодой семье, женщине принимать решение родить, особенно если речь идет о втором или третьем ребенке: «…низкие доходы, отсутствие нормальных жилищных условий, сомнение в собственных возможностях обеспечить будущему ребенку достойный уровень медицинских услуг, качественное образование, а иногда и сомнение что греха таить, просто в том, сможет ли она его прокормить».

В Послании-2006 была предложена программа «…стимулирования рождаемости, а именно: меры поддержки молодых семей, поддержки женщин, принимающих решение родить и поднять на ноги ребенка». Было акцентировано внимание на том, что «… сегодня мы должны стимулировать рождение хотя бы второго ребенка».

В Послании-2006 были предложены конкретные меры поддержки молодых семей и женщин, призванные обеспечить стимулирование рождения хотя бы второго ребенка: увеличение размеров пособия по уходу за ребенком до 1,5 лет, введение компенсации затрат на детское дошкольное воспитание, увеличение стоимости родовых сертификатов, материнский капитал.

Дополнительные меры поддержки женщин-матерей и семей с детьми, были призваны создать семьям лучшие условия для рождения и воспитания детей, сохранения и укрепления их здоровья. Реализация новых мер началась с 1 января 2007 г., для чего уже к концу 2006 г. были приняты соответствующие законы.

В 2007 г. были впервые введены пособия по уходу за ребенком для неработающих женщин (1500 руб. при рождении 1-го ребенка, 3000 руб. при рождении 2-го и следующего) – т.е. дифференцированные по порядку рождения. Введены небольшие компенсационные выплаты родителям, дети которых посещают детские сады - также дифференцированные (компенсируется за счет бюджетных средств 20% платы за дошкольное учреждение на 1-го ребенка, 50% - на 2-го, 70% - на 3-го и следующих). С января 2007 г. стали регистрироваться претенденты на получение новой меры государственной поддержки –материнского (семейного) капитала, в размере 250 тыс.руб.

Для выхода страны из демографического кризиса в октябре 2007 г. Указом Президента была утверждена «Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года».⁷ В соответствии с Концепцией предполагалось: обеспечить постепенное увеличение численности населения (в том числе за счет замещающей миграции) до 145 млн. человек; увеличить в 1,5 раза по сравнению с 2006 годом суммарный коэффициент рождаемости (примерно до 1,96); увеличить ожидаемую продолжительность жизни до 75 лет (к 2016 г. до 70 лет); снизить уровень смертности в 1,6 раза; обеспечить миграционный прирост на уровне более 300 тыс. человек ежегодно.⁸

Реализация демографической политики РФ на период до 2025 года осуществляется в три этапа. На первом этапе (2007 - 2010 годы) в субъектах Российской Федерации должны были разработаны региональные демографические программы, направленные на улучшение демографической ситуации, учитывающие специфику каждого региона; сформирована правовая, организационная и финансовая база для наращивания дальнейших усилий по поддержке и закреплению позитивных тенденций к началу 2011 года. В результате реализации мероприятий первого этапа предполагалось снизить темпы естественной убыли населения и обеспечить миграционный прирост.

По итогам реализации второго этапа (2011-2015 гг.) планировалось стабилизировать численность населения, увеличить показатель ожидаемой продолжительности жизни до 70 лет, увеличить в 1,3 раза по сравнению с 2006 годом суммарный коэффициент рождаемости, на треть снизить уровень смертности населения, обеспечить миграционный прирост на уровне не менее 200 тыс. человек ежегодно. Все целевые показатели, кроме снижения смертности, были достигнуты.

В Концепции было предусмотрено, что на третьем этапе (2016 - 2025 годы) «…в связи со значительным уменьшением к началу третьего этапа численности женщин репродуктивного возраста потребуется принять дополнительные меры, стимулирующие рождение в семьях второго и третьего ребенка. …В целях замещения естественной убыли населения в результате возможного сокращения уровня рождаемости предстоит активизировать работу по привлечению на постоянное место жительства в Российскую Федерацию иммигрантов трудоспособного возраста».

В современной России уделяется все большее внимание развитию региональной демографической политики. Это связано с осознанием того факта, что существенная дифференциация в показателях демографического развития будет сохраняться и далее.

Еще в декабре 2006 г. перед регионами была поставлена задача разработать собственные региональные стратегии решения демографических проблем - стратегии, учитывающие региональную специфику, традиции и особенности.

Численность и структура населения, а также показатели воспроизводства населения в федеральных округах и субъектах Российской Федерации существенно различаются. Есть регионы с устойчивым естественным приростом населения, например Северный Кавказ, Татарстан, Якутия и др., а есть регионы, где смертность в полтора-два раза и более превышает рождаемость, например, некоторые области Северо-Запада России и ЦФО (Псковская, Ленинградская, Новгородская, Тульская, Тамбовская, Смоленская, Тверская, Рязанская). Большие различия между регионами в показателях ожидаемой продолжительности жизни, младенческой и материнской смертности, среднем возрасте матери и доле детей, родившихся вне браке, в семейной структуре и числе детей в семьях, в уровне разводов, в показателях абортов, в показателях старения и демографической нагрузки, в доле городского населения и т.п. Отличаются в российских регионах и показатели миграции и миграционного прироста. Например, Москва и Московская область имеют устойчивый миграционный прирост, регионы Дальнего Востока, в основном, теряют население.

С 2011 г. активизировались региональные меры поддержки семей с детьми: региональный материнский капитал, выделение земельных участков многодетным, разработка региональных программ.

Во многих регионах действуют свои региональные меры, например: помощь молодым семьям в приобретении жилья, дополнительное единовременное пособие при рождении ребенка, ежемесячное пособие на детей, не посещающих дошкольные учреждения, единовременное пособие при поступлении ребенка в первый класс, меры, направленные на сохранение и улучшение репродуктивного здоровья и др.

Практически во всех регионах приняты решения о введении материнского (семейного) капитала на уровне субъекта РФ. Размеры различаются: от 25 тыс.рублей (Нижегородская обл.), до 350 тыс. рублей (Ямало-Ненецкий автономный округ). Чаще всего - 100 или 50 тыс.руб. Как правило, право на капитал возникает с рождением 3-го и последующего ребенка. В Московской и Смоленской областях право на поддержку наступает после рождения 2-го ребенка. В Ульяновской области капитал «Семья» назначается в зависимости от количества детей. В 2012 г. на второго ребёнка – 50 тыс.руб.; на 3-го ребёнка – 100 тыс.руб.; на 4-го – 150 тыс.руб.; на 5-го– 200 тыс.руб.; на шестого – 250 тыс. рублей; на 7-го и далее – 700 тыс.рублей.

Региональный капитал можно тратить на улучшение жилищных условий (на территории региона) и образование детей. Некоторые регионы разрешают использовать и на другие направления: на ремонт жилья, оплату газификации жилого помещения, покупку земельного участка, на дачное строительство, на возмещение средств по приобретению семьей товаров длительного пользования, на лечение ребенка и получение платных медицинских услуг, на первоочередные нужды, получение единовременной выплаты и т.д.

В 2012 г. был принят Указ Президента РФ «О мерах по реализации демографической политики». Правительству Российской Федерации были поставлены задачи:

а) обеспечить повышение к 2018 году суммарного коэффициента рождаемости до 1,753;

б) обеспечить увеличение к 2018 году ожидаемой продолжительности жизни в РФ до 74 лет;

в) осуществлять начиная с 2013 года софинансирование расходов на выплаты, в тех субъектах Российской Федерации, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина суммарного коэффициента рождаемости ниже средней по Российской Федерации;

…е) обеспечить реализацию мер, направленных на совершенствование миграционной политики, …, а также разработку и реализацию программ социальной адаптации и интеграции мигрантов.⁹

Субъектам Российской Федерации было рекомендовано установить нуждающимся в поддержке семьям ежемесячную денежную выплату в размере определённого в субъекте РФ прожиточного минимума для детей, назначаемую в случае рождения после 31 декабря 2012 г. третьего ребёнка или последующего.

А тем субъектам, в которых сложилась неблагоприятная демографическая ситуация и величина суммарного коэффициента рождаемости ниже средней по России, из федерального бюджета предполагалось выделять ассигнования на софинансирование выплат.

В 2012 г. Правительство утвердило перечень 50 субъектов РФ с невысокими показателями рождаемости, которые стали получать с 1.01.2013 г. поддержку из федерального бюджета. Число и состав этого списка регионов ежегодно корректируются. Так в 2015 году осуществлялось софинансирование денежной выплаты при рождении третьего ребёнка в 53 субъектах РФ. За счёт собственных бюджетных средств ежемесячная денежная выплата предоставлялась в 16 регионах. Средний размер данной выплаты составил на начало 2016 года около 9 тыс. рублей.

На 1 января 2016 года в регионах с неблагоприятной демографической ситуацией ежемесячная денежная выплата была назначена на 319 тыс. третьих или последующих детей. В регионах, которые ввели ежемесячную денежную выплату, количество третьих и последующих детей растёт быстрее, чем в тех, где такая выплата не производится.

Выступая на заседании Совета по реализации приоритетных нацпроектов и демографической политике 26 февраля 2013 г., Президент Путин В.В. подчеркнул, что «…успех демографической политики зависит от слаженных, целенаправленных усилий всех уровней власти». Правительству РФ совместно с регионами России было поручено «…проанализировать эффективность реализуемых мер как на государственном, общефедеральном, так и региональном уровне, а регионам посмотреть, что делается в муниципалитетах», а также подготовить предложения «…какие дополнительные решения необходимы, чтобы сократить различия между регионами по основным демографическим показателям».

В утвержденной Указом Президента РФ 1 июня 2012 г. «Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы» среди основных проблем в сфере детства были выделены высокий риск бедности при рождении детей, особенно в многодетных и неполных семьях, а также неравенство между субъектами РФ в отношении объема и качества доступных услуг для детей и их семей. Стратегией предусмотрены разработка и принятие федерального закона, определяющего основы государственной семейной политики, а также формирование системы мониторинга и статистического учета для оценки эффективности семейной и социальной политики в сфере материнства и детства. Среди планируемых мер, направленных на сокращение бедности среди семей с детьми, разработка и принятие минимальных государственных гарантий в области доходов и социальных услуг, определяющих основные показатели качества жизни семей с детьми, совершенствование системы налоговых вычетов для семей с детьми и другие меры.¹⁰

С 2008 года введен механизм индексации социальных пособий и выплат. Был принят закон, устанавливающий порядок индексации с учетом инфляции (ранее эти пособия индексировались от случая к случаю). Размеры индексации пособий:

Годы	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Индекса-ция, %	10,5	13	10	6,5	6	5,5	5	5,5	7	5,4	2,5	4,3

*) В 2016-2019 гг. индексация действует с 1 февраля

В 2009 г. в качестве антикризисной меры было разрешено использовать 12 тыс. из средств материнского капитала на текущие нужды. Действие этой меры было продлено на 2010 г.

В 2015 г. было повторно принято решение об использовании части средств материнского капитала в качестве антикризисной меры. Было разрешено использовать 20 тыс. на текущие нужды. При продлении этой меры на 2016 г. сумма была увеличена до 25 тыс. рублей.

С учетом проведенной в 2019 г. индексации основные пособия выросли с 1 февраля 2919 г. на 4,3%. В целом за период с 2007 г. по 2019 г. индексируемые пособия выросли в 2,185 раза. Индексация отстает от реальной инфляции и от роста прожиточного минимума. Размеры родового сертификата не изменились с 2008 г., а материнского (семейного) капитала - с 2015 г.

Табл. 18.1.1.

Размеры пособий семьям с детьми и иных мер демографической политики

Вид пособия или выплаты	2007 г.	2019 г.	2019/2007
Пособие по беременности и родам	≤ 16125 р.	≤64520,4 р.	в 4,001 раза
Единовременное пособие при рождении ребенка	8000 руб.	17479,73 руб.	в 2,185 раза
Пособие вставшим на учет в ранние сроки	300 руб.	655,49 руб.	в 2,185 раза
Ежемесячное пособие до 1,5 лет
неработающим матерям, родившим 1-го ребенка	1500 руб.	4512 руб.*	в 3,008 раза
неработающим матерям, родившим 2-го и т.д.	3000 руб.	6554,89 руб.	в 2,185 раза
работающим матерям (40% зарплаты)	максимум 6000 руб.	максимум 26152,27 руб.	в 4,359 раза
Материнский (семейный) капитал	250000 руб.	453026 руб.	в 1,812 раза
Родовый сертификат	10 тыс.руб. 3+6+0,5+0,5	11 тыс. руб. (3+6+1+1)	в 1,1 раза
Справочно:
МРОТ	1100 руб.	11280 руб.	в 10,255 раза
Средняя зарплата	13593 руб.	43445 руб.**	в 2,847 раза
ПМ трудоспособного	4159 руб.	11280 руб.***	в 2,712 раза
ПМ детей	3679 руб.	10390 руб.***	в 2,824 раза

*С 1.01.2019 определяется как 40% от МРОТ

** Предварительные данные за 2018 г.

***За 2-й квартал 2018 г.

Система пособий дополняется налоговыми льготами для семей с детьми. Налоговый кодекс предусматривает стандартные и социальные налоговые вычеты. Стандартный налоговый вычет предоставляется на каждого ребенка, находящегося на обеспечении у налогоплательщиков, являющихся родителями, в отношении доходов, облагаемых по налоговой ставке 13%. В 2002-2004 гг. размер вычета составлял 300 руб. за каждый месяц налогового периода, предельная сумма – 40 тыс. руб. В 2005 г. размер вычета был увеличен вдвое – до 600 руб. В 2009 г. размер вычета был увеличен до 1000 руб. Предельная сумма, с достижением которой право на вычет пропадает, была увеличена сразу с 40 до 280 тыс. рублей (действовала до 2016 г). Работники с зарплатой до 23,3 тыс. рублей), могли воспользоваться льготой полностью в течение 12 месяцев. В 2011 г. размер налогового вычета на третьего и каждого последующего ребенка был увеличен до 3000 руб., на 2-го - до 1400 руб. В 2012 г. был увеличен до 1400 руб. вычет на 1-го ребенка. А в 2016 г. предельная сумма была увеличена до 350 тыс.рублей (что соответствует примерно зарплате в 29 тыс.рублей в месяц). Это означает, что работники с зарплатой в 30 тыс.рублей могут получать только 11 месяцев, а работники с зарплатой в 40 тыс.рублей - только 8 месяцев.

Несмотря на масштабность принятых с 2007 г. мер, их, по нашему мнению, пока недостаточно для того, чтобы молодые семьи могли принимать более свободные и ответственные решения о рождении детей. Даже удвоение расходов на поддержку семьи в 2007 г. (в сравнении с 2006 г.) и их ежегодная индексация (более, чем в 2 раза с 2008 г. по 2019 г.) оставляет на сегодня этот показатель на уровне 0,45-0,5% к ВВП (т.е. вдвое меньше, чем в середине 90-х годов). Добавление к этим расходам материнского (семейного) капитала увеличивает эту долю до 0,8-0,9% от ВВП. Вклад пособий в доходы населения, по-прежнему, незначителен. Без учета расходов на материнский капитал они стабильно составляют менее 1%.

Табл. 18.1.2.

Расходы на выплату семейных и материнских пособий (2000-2017 гг.)

Годы	2000	2005	2010	2015	2016	2017
Расходы на семейные и материнские пособия, всего (млн. руб.)	27042	47288	351337	673941	747773	697739
из них:
пособие по беременности и родам	3675	14403	67317	111414	118107	109700
единовременное пособие при рождении ребенка	1533	8192	18737	21108	22154	20172
пособие по уходу за ребенком до полутора лет	1757	5632	121797	138758	157361	159901
Доля в расходах на семейные и материнские пособия (%)	6,50	11,91	34,67	20,59	21,04	22,92
ежемесячное пособие на ребенка	19936	18547	43607	49048	51709	51793
Доля в расходах на семейные и материнские пособия (%)	73,72	39,22	12,41	7,28	6,92	7,42
предоставление материнского (семейного) капитала	-	-	86793	328553	365223	311531
Доля в расходах на семейные и материнские пособия (%)			24,70	48,75	48,84	44,65
Расходы на семейные и материнские пособия
в% к ВВП	0,4	0,4	0,9	0,8	0,9	0,8
в% к объему денежных доходов населения	0,7	0,7	1,1	1,3	1,4	1,3

Источник: Российский статистический ежегодник. 2018. М.: Росстат, 2018, табл. 6.11. - http://www.gks.ru/bgd/regl/b18_13/Main.htm

В утвержденной Указом Президента РФ 1 июня 2012 г. «Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы» среди основных проблем в сфере детства были выделены высокий риск бедности при рождении детей, особенно в многодетных и неполных семьях, а также неравенство между субъектами РФ в отношении объема и качества доступных услуг для детей и их семей. Стратегией были предусмотрены разработка и принятие федерального закона, определяющего основы государственной семейной политики, а также формирование системы мониторинга и статистического учета для оценки эффективности семейной и социальной политики в сфере материнства и детства. Среди планируемых мер, направленных на сокращение бедности среди семей с детьми, намечалась разработка и принятие минимальных государственных гарантий в области доходов и социальных услуг, определяющих основные показатели качества жизни семей с детьми, совершенствование системы налоговых вычетов для семей с детьми и другие меры.¹¹ По завершении периода действия данной стратегии Президентом было объявлено «Десятилетие детства».

И сегодня рождение ребенка для большинства молодых семей ведет к существенному снижению уровня жизни. В настоящее время около 30% семей с детьми имеют доходы ниже прожиточного минимума, в них проживают около 8 млн. детей. Число детей стало одним из главных факторов бедности. Чем больше в семье детей, тем ниже ее среднедушевые доходы, тем больше доля семей бедных, с доходами ниже прожиточного минимума. В трудной ситуации находятся семьи с детьми дошкольного возраста с одним работником.

Понимание сложности задач и направления действий у руководства страны есть: «Чтобы восполнить демографические изменения, ответить на возникающие вызовы, следует прилагать дополнительные усилия по снижению смертности, продолжать программы поддержки рождаемости».¹²

В марте 2017 г., выполняя решения Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, были сформулированы новые стратегические целевые показатели по снижению смертности и росту продолжительности жизни¹³, в их числе: увеличение ожидаемой продолжительности жизни к 2025 году не менее чем до 76 лет; увеличение средней продолжительности здоровой жизни к 2025 году до 66 лет; снижение смертности лиц трудоспособного возраста к 2025 году до 380,0 на 100 тыс. населения соответствующего возраста¹⁴. Достижение этих целей должно стать существенным фактором демографического и экономического развития. Будет интересно, по прошествии времени, сопоставить фактические показатели 2025 г. с экспертными оценками и нормативными показателями директивных документов.

28 ноября 2017 г. в ходе заседания Координационного совета национальной стратегии действий в интересах детей. Президент объявил о новых демографических инициативах, о «перезагрузке демографической политики». Действие программы материнского капитала продлено до конца 2021 года. Появились дополнительные возможности его использования. Установлена ежемесячная выплата на рождение первенца до полутора лет. В декабре 2017 г. Президент подписал принятые Думой законопроекты, обеспечивающие реализацию новых инициатив: «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей» и «О внесении изменений в Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей».¹⁵

С начала 2018 г. начались выплаты на рождение или усыновление первого ребенка до достижения им полутора лет в семьях в размере прожиточного минимума ребенка, установленного в субъекте федерации. В среднем выплата должны составить в 2018 году 10 523 рубля, в 2019 году — 10 836 рублей, в 2020 — 11 143 рубля. Выплата будет адресной – в семьях, с доходом ниже 1,5 размеров прожиточного минимума. Финансовые расходы на реализацию этих мер составят за три года 144,5 миллиарда рублей. Предусмотрены пособия и на второго ребенка, но из средств материнского (семейного) капитала.

Введено субсидирование ипотечной ставки для семей, в которых, начиная с 1 января 2018 года родится второй или третий ребенок. Покупая жилье на первичном рынке или рефинансируя ранее полученные ипотечные кредиты, такие семьи смогут рассчитывать на субсидирование государством процентной ставки сверх 6% годовых. На предусмотрено выделять около 10 миллиардов рублей ежегодно.

Программа материнского капитала будет действовать до конца 2021 года¹⁶. Расширены возможности его использования: в семьях с доходом ниже 1,5 размеров прожиточного минимума с 1 января 2018 г. можно ежемесячно получать выплату на второго ребенка в размере прожиточного минимума ребенка. С 1 января 2020 г. выплата будет распространена на семьи с доходом до 2-х прожиточных минимумов. Можно использовать материнский капитал для оплаты услуг дошкольного образования, в т.ч. на оплату ухода и присмотра за ребенком уже с двухмесячного возраста.

В Указе Президента «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.» №204 от 7 мая 2018 г. Правительству поручено обеспечить достижение следующих национальных целей развития на период до 2024 года: а) обеспечение устойчивого естественного роста численности населения Российской Федерации; б) повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 году — до 80 лет); …г) снижение в два раза уровня бедности в РФ; д) улучшение жилищных условий не менее 5 млн. семей ежегодно. ¹⁷

Намечено увеличение ожидаемой продолжительности здоровой жизни до 67 лет; увеличение суммарного коэффициента рождаемости до 1,7 (2017 г. – 1,621; 2016 г. - 1,762; 2015 г. - 1,777); снижение показателей смертности населения трудоспособного возраста до 350 случаев на 100 тыс. населения (2016 г. – 525); смертности от болезней системы кровообращения до 450 случаев на 100 тыс. населения (2017 г. – 585; 2016 г. – 616); смертности от новообразований, в том числе от злокачественных, до 185 случаев на 100 тыс. населения (2017 г. – 197; 2016 г. – 204); младенческой смертности до 4,5 случая на 1 тыс. родившихся детей (2018 - 5,1‰, 2017 - 5,5‰; 2016 - 6‰).

В утвержденном в декабре 2018 г. национальном проекте «Демография» на период до 2019-2024 гг. предусмотрены 5 федеральных программ, которые должны обеспечить повышение продолжительности здоровой жизни и увеличение рождаемости. В их числе программа «Финансовая поддержка семей при рождении детей», на которую планируется выделить более 2,5 трлн. рублей.

Расширение экономических мер поддержки семей с детьми, улучшение условий для сочетания занятости с уходом за детьми возможно поможет большему числу молодых семей не откладывать рождение первого ребенка и более свободно принимать решения о рождении второго и последующих детей.

Это позволит затормозить начавшееся снижение рождаемости, уменьшить глубину спада «демографической волны» в ближайшее десятилетие.

Литература о демографической политике и официальные документы о демографической политике в России

Литература о демографической политике:

1. Валентей Д.И. Теория и политика народонаселения. М., 1967.

2. Елизаров В.В. Демографическая политика // Введение в демографию. Учебник. Под ред. В.А.Ионцева, А.А.Саградова. М.: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2002. (Гл. 23,24).

3. Елизаров В.В. Экономические аспекты политики народонаселения // Экономика народонаселения: учебник / под ред.Ионцева В.А.- М.: Проспект, 2016, с.523-607 (Гл.7).

4. Елизаров В.В. Теория и практика демографической политики в СССР// Статистика и экономика, 2017, №5, с 71-84. - DOI: 10.21686/2500-3925-2017-5-71-84

5. Кваша А.Я. Демографическая политика в СССР. М: Финансы и статистика; 1981.

6. Сови А. Политика в области населения // Общая теория народо­населения, т.2, М., 1977. (Гл. 23).

7. The World Population Policies Database, United Nations, N.Y. 2015. – https://esa.un.org/PopPolicy/about_database.aspx (примечание редактора: данная база поддерживается ООН с 1976 года. Отдел по народонаселению ООН провел с 1963 по 2021 гг. 13 раундов опросов правительств о демографической ситуации в их странах и демографической политике. На основе этих опросов создана база данных о демографической политике с 1976 года, в последнее время обновляется раз в два года).

Основные официальные документы России:

О запрещении абортов, увеличении материальной помощи роженицам, установлении государственной помощи многосемейным, расширении сети родильных домов, детских яслей и детских садов, усилении уголовного наказания за неплатеж алиментов и о некоторых изменениях в законодательстве о разводах. - Постановление ЦИК №65 и СНК СССР №1134 от 27 июня 1936 г. - Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ESU;n=4068.

Об увеличении государственной помощи беременным женщинам, многодетным и одиноким матерям, усилении охраны материнства и детства, об установлении почетного звания «Мать-героиня» и учреждении ордена «Материнская слава» и медали «Медаль материнства». - Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июля 1944 г. - Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=ESU&n=507&req=doc

О мерах по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР № 235 от 22 января 1981 г.- Режим доступа: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=LAW;n=94032

8. О государственных пособиях гражданам, имеющим детей. Федеральный закон РФ от 19 мая 1995 г. №81-ФЗ. - http://base.garant.ru/10101162

9. Основные направления государственной семейной политики. Утверждены Указом Президента РФ от 14 мая 1996 г. №712. - http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=255452

10. Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года. Утверждена Распоряжением Правительства РФ от 21 сентября 2001 г. №1270-р. -http://www.demoscope.ru/weekly/knigi/koncepciya/koncepciya.html

11. О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ.

12. Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351. - http://www.demoscope.ru/weekly/knigi/koncepciya/koncepciya25.html

13. О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 606. - http://www.kremlin.ru/acts/15257

14. Национальная стратегия действий в интересах детей на 2012-2017 годы. Утверждена Указом Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «».- http://www.pravo.gov.ru/laws/acts/43/555449.html

15. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г. Указ Президента РФ №204 от 7 мая 2018 г. - http://www.kremlin.ru/acts/bank/43027

---

1. Елизаров В.В. Демографическая политика //«Введение в демографию». Учебник / Под ред. В.А.Ионцева, А.А.Саградова. - М.:Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 2002. (Глава 23, Глава 24).↩︎

2. The World Population Policies Database, United Nations, N.Y. 2015. –https://esa.un.org/PopPolicy/about_database.aspx↩︎

3. К моменту публикации материала в 2023 году доступны также версии 2017, 2019 и 2021 гг. База регулярно пополняется (в ХХI веке раз в два года) и содержит распределение стран по своему отношению к отдельным проблемам демографической политики. (прим. ред.)↩︎

4. WPP-2009.United Nations, 2010: 50,52.↩︎

5. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ.↩︎

6. Послание Федеральному Собранию РФ - http://www.kremlin.ru/text/appears/2006/05/105546.shtml↩︎

7. Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351. - http://base.garant.ru/191961/↩︎

8. Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Утверждена Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351. - http://base.garant.ru/191961/↩︎

9. Указ Президента РФ «О мерах по реализации демографической политики» (№ 606 от 7 мая 2012 г.) - http://www.rg.ru/2012/05/09/demo-dok.html.↩︎

10. Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы».- http://www.pravo.gov.ru/laws/acts/43/555449.html↩︎

11. Указ Президента РФ от 1 июня 2012 г. № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы».- http://www.pravo.gov.ru/laws/acts/43/555449.html↩︎

12. Выступление В.В. Путина на заседании Комиссии по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития 7 мая 2015 г. - http://www.kremlin.ru/events/president/news/49425↩︎

13. Об обеспечении выполнения решений Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 21 марта 2017 года. - http://kremlin.ru/acts/assignments/orders/54266↩︎

14. Этот показатель в 2014 г. составлял 570 (у мужчин 870, у женщин 240) на 100 тыс.населения.↩︎

15. «О ежемесячных выплатах семьям, имеющим детей». - http://sozd.parlament.gov.ru/bill/333958-7 ; «О внесении изменений в Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». - http://sozd.parlament.gov.ru/bill/333971-7↩︎

16. Программа материнского (семейного) капитала продлена до конца 2026 года (прим.ред.).↩︎

17. Указ Президента РФ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 г.» №204 от 7 мая 2018 г. - http://www.kremlin.ru/acts/bank/43027↩︎