Важным технологическим и инвестиционным направлением экологизации экономического развития и снижения нагрузки на окружающую среду является широкое распространение низкоэмиссионных и ресурсоэффективных технологий или по близким дефинициям – малоотходных и ресурсосберегающих технологий. Это направление находится в русле формирования низкоуглеродной и замкнутого цикла моделей экономики, которые рассматривалась в разделе 3. Развитие низкоэмиссионных технологий носит скорее региональный характер и связано с экономическим микроуровнем: цех, предприятие, группа разнопрофильных предприятий на одной территории.
С 1 января 2019 г. в России фактически началась своеобразная технологическая революция в реальном секторе экономики на базе перехода к низкоэмиссионным технологиям. Было введено технологическое нормирование эмиссий загрязняющих веществ для промышленных предприятий, основанное на применении наилучших доступных технологий (НДТ). Можно говорить о новом инвестиционном критерии и приоритетном выделении новых затрат на охрану окружающей среды, что является важнейшим залогом успешности перехода к устойчивому развитию и формирования «зеленой» экономики.
Термин «наилучшие доступные технологии» появился в российском законодательстве в 2014 г. Тем самым было обозначено начало перехода к новой системе технологического нормирования наиболее крупных промышленных предприятий в сфере охраны окружающей среды. Концепция НДТ получила распространение в мире более 50 лет назад и широко используется как в теории, так и на практике. В 1970-1980 гг. были разработаны первые стандарты, законы, руководства, а Директивой 96/61/ЕС «О комплексном предотвращении и контроле загрязнений» (Директива IPPC) концепция НДТ была закреплена в правовом поле Европейского союза. В СНГ Модельный закон о наилучших доступных технологиях был принят в 2008 г.
В России законодательно НДТ определяется как технология производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг, определяемая на основе современных достижений науки и техники и наилучшего сочетания критериев достижения целей охраны окружающей среды при условии наличия технической возможности ее применения (См. Рисунок 11.3).
Рисунок 11.3 Основные черты НДТ
Концепция НДТ дает возможность для каждой страны, используя общие принципы, устанавливать собственные правила и целевые показатели, учитывающие особенности национальной экономики, истории, географии и социальных интересов. Нужно выделить три важные черты НДТ:
- снижение экологического воздействия;
- экономическая (инвестиционная) приемлемость, технология не должна быть «сверхдорогой»;
- высокая ресурсная эффективность.
Можно рассмотреть подходы к нормированию качества окружающей среды/количества выбросов и нормирования, основанному на НДТ, в терминах концепции оптимального загрязнения, гласящей, что эффективный уровень загрязнения это тот, который минимизирует сумму полных природоохранных издержек и ущерба от загрязнения (См. Рисунок 11.4).
Рисунок 11.4. Установление нормативов выбросов и технологических стандартов.
Расположение осей друг относительно друга отражает наше знание (часто неполное) относительно процессов рассеивания и поглощения вредных веществ в окружающей среде. Кривые предельного ущерба и предельных природоохранных затрат определяют экономически оптимальный уровень загрязнения (точка А).
При нормировании выбросов выбирается безопасный (обычно по санитарным критериям) уровень предельно допустимой концентрации (ПДК) и определяется допустимый выброс. При этом в некоторых случаях (ПДК') нагрузка на предприятие будет выше, чем экономически оптимальный уровень загрязнения, а в некоторых (ПДК") – ниже. Применение нормирования, основанного на НДТ, позволяет найти точку, лежащую на кривой природоохранных затрат, которая отражает предельные издержки на снижение загрязнения на данном уровне развития техники и технологии (снижение следующей единицы выбросов становится экономически невыгодным). Эта точка может также лежать как справа, так и слева от точки А (А' или А"). То есть и в этом случае регулирование не обеспечивает экономически оптимальный уровень загрязнения.
Промышленные предприятия исторически получали разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, платя за негативное воздействие на окружающую среду (см. Вставку 11.2). Было много отдельных разрешений, много контролируемых государственными органами загрязняющих веществ, проводились проверки, взимались штрафы – а проблемы в экологии не исчезали. При этом задачи по развитию промышленного производства, увеличению выпуска продукции, созданию новых рабочих мест и повышению качества жизни тоже стояли и стоят на повестке дня.
Вставка 11.2. Плата за негативное воздействие на окружающую среду
Система платы за сбросы, выбросы и захоронение отходов была введена в России в 1991 г. и далее периодически корректировалась.
При введении этого экономического механизма предполагалось, что плата предназначена:
- возмещать затраты государства на компенсацию негативного воздействия,
- стимулировать снижение до (или поддержание) нормативного уровня выбросов/ сбросов и образования отходов,
- обеспечивать средства на создание природоохранных объектов.
Плата за негативное воздействие на окружающую среду (НВОС) исчисляется и взимается за следующие виды негативного воздействия на окружающую среду:
- выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками
- сбросы загрязняющих веществ в водные объекты
- хранение, захоронение отходов производства и потребления.
Действующий подход основан на том, что если предприятие сбрасывает (выбрасывает) вредные вещества в пределах нормативов, то оно платит относительно небольшую сумму (и относит ее на себестоимость продукции). В случае превышения нормативов платежи возрастают в двадцать пять раз, если выбросы или сбросы осуществляются в пределах установленных лимитов, т. е. временно согласованы, и в 100 раз — если не согласованы. Если предприятие не может достигнуть нормативов, но представляет план их достижения, оно может получить временное разрешение для приведения выбросов или сбросов в соответствие с нормативами.
Существующий порядок исчисления и взимания платы за НВОС установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 31.05.2023 № 881 «Об утверждении Правил исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду».
Стимулирующий механизм платы сохранился, поддерживается введением поправочных коэффициентов. Корректирующие коэффициенты введены для стимулирования внедрения НДТ: коэффициент 0 при переходе предприятия на НДТ, коэффициент 1 в пределах нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, коэффициенты 25 и 100 в зависимости от категории объекта и достижения лимитов выбросов.
Величина ежегодных поступлений за выбросы, сбросы и захоронение отходов невелика и составляет незначительную часть консолидированного бюджета. Поскольку вклад платы для федерального бюджета низкий, плата переведена в бюджеты субъектов РФ. Суммарный размер платы за негативное воздействие на окружающую среду составил 19,79 млрд руб. в 2021 г. Значимость данных платежей на макроуровне невелика. Платежи за НВОС составляют малую часть причиняемого ущерба и расходов на защиту и восстановление окружающей среды. Система платежей за НВОС требует развития с тем, чтобы реализовать фундаментальный природоохранный принцип «загрязнитель платит» и интернализировать экстерналии.
Переход к новым принципам нормирования сбросов и выбросов загрязняющих веществ на основе НДТ базировался на следующих тезисах:
- нормировать необходимо не всю таблицу Менделеева, а только вещества, которые наиболее полно характеризуют ту или иную технологию производства продукции;
- сосредотачиваться следует не на установке фильтров или скрубберов, а на модернизации основной технологии производства продукции и увеличении глубины переработки сырья, то есть, на повышении ресурсной эффективности;
- необходимо оптимизировать бюрократические процедуры и уместить все требования в единое – комплексное экологическое разрешение (КЭР);
- добросовестным и ответственным природопользователям должно быть выгодно соблюдать законодательные требования;
- необходимо определить точку отсчета – установить выполнимые на текущий момент законодательные требования, а затем постепенно их уточнять и ужесточать, стимулируя эколого-технологическую модернизацию промышленности.
Ядром концепции НДТ являются информационно-технические справочники – документы национальной системы стандартизации, в которых проанализировано текущее состояние отраслей промышленности, описаны применяемые технологии, выбраны маркерные вещества, характеризующие эти технологии, и на основании проведенного отраслевого бенчмаркинга установлены технологические показатели (количественные величины) эмиссий (выбросов или сбросов загрязняющих веществ).
В Российской Федерации технологические показатели НДТ для основных отраслей промышленности определены так, чтобы примерно 20-30% промышленных предприятий вынуждены были модернизироваться. Эта и есть точка отсчета, которая была установлена в 2017 г. первым поколением российских информационно-технических справочников НДТ. Всего их сейчас 53, и они распространяются на все отрасли отечественной промышленности, входящие в реальный сектор экономики.
Сейчас из примерно трех миллионов хозяйствующих субъектов, оказывающих то или иное экологическое воздействие, только немногим более 10 тыс. обеспечивают 99% выбросов и сбросов. Выделены первые наиболее загрязняющих 300 предприятий из различных отраслей экономики, которым в первую очередь предстоит перейти на НДТ и получить комплексные экологические разрешения. То есть вводятся достаточно жесткие технико-экологические рамки для технологической модернизации для предприятий с большим экологическим воздействием, которые очевидно входят в энергетический, металлургический, химический сектора. Это очень важный вектор для преодоления низких темпов обновления физического капитала и технологического отставания.
Изначально, НДТ рассматривались исключительно как инструмент экологической политики, поэтому этот термин появился в Федеральном законе «Об охране окружающей среды». Но за последнее время пришло понимание, что НДТ и механизмы установления обязательных требований на основании результатов отраслевого бенчмаркинга и достижения консенсуса общества, власти и промышленности являются универсальным инструментом государственных политик.
Второе и третье поколение справочников НДТ пополнилось показателями ресурсной эффективности и индикативными показателями выбросов парниковых газов. Ресурсная эффективность, в соответствии с принципами промышленной экологии, является теперь одним из критериев оценки инвестиционных проектов создания и модернизации промышленных предприятий, претендующих на получение государственной поддержки – подобные механизмы предусмотрены Федеральным законом «О промышленной политике».
Для реализации данных основных положений новое технологическое нормирование изначально включало в себя четыре основных элемента:
- Наилучшие доступные технологии (НДТ) – технологии, признанные сегодня своеобразными эталонами, которые характеризуются определенными технологическими показателями эмиссий загрязняющих веществ. Распространенные в отрасли основные технологические процессы и техника защиты окружающей среды описаны в информационно-технических справочниках по НДТ. В них же на основании отраслевого сравнительного анализа (бенчмаркинга) выбраны те, решения, которые считаются НДТ, и определены технологические показатели НДТ. Если достигнутые предприятием показатели соответствуют показателям НДТ или лучше таковых, то предприятие сможет получит КЭР и продолжит осуществление хозяйственной деятельности. Если же предприятие не достигает соответствия технологическим показателям НДТ, то законодательство дает ему время модернизироваться, а на период модернизации КЭР может быть получено при условии разработки и реализации программы повышения экологической эффективности (ППЭЭ).
- Комплексное экологическое разрешение (КЭР). Все промышленные предприятия, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения НДТ, должны получить КЭР – единый разрешительный документ, который содержит все обязательные для предприятия требования в области охраны окружающей среды.
- Программа повышения экологической эффективности (ППЭЭ) – это дорожная карта модернизации предприятия. Она представляет собой пошаговый план, в котором определены конкретные этапы и сроки, а также требуемые ресурсы и технологии и технические решения, которые должны быть внедрены в процессе модернизации. Таким образом, предприятие добровольно принимает на себя четко описанные и выполнимые обязательства по модернизации. Принимает перед государством, которое, в свою очередь, дает возможность предприятию получать меры государственной поддержки, используя для этого инструменты промышленной политики.
- Меры государственной поддержки (субсидии, льготные займы, соглашения о поощрении и защите капиталовложений, специальный инвестиционный контракт (СПИК) и др.) представляют собой четвертый элемент новой системы регулирования и предоставляются предприятиям, осуществляющим модернизацию технологических процессов путем внедрения НДТ.