Устойчивое использование биологических ресурсов
Согласно определению, предложенному в Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. (The Convention on Biological Diversity), биологические ресурсы включают генетические материалы, организмы и их части, популяции или другие биотические компоненты экосистем, которые имеют ценность для использования человеком1.
На сегодняшний день биологические ресурсы нашей планеты являются важнейшей составляющей экономического и социального развития человечества. Угроза потери биоразнообразия и утраты целых экосистем, таких как Аральское море, дождевые леса Амазонии, мангровые леса, ведет к потере важных для экономики биологических ресурсов, что делает невозможным устойчивое развитие. Поэтому утрата биоразнообразия признается одним из наиболее вероятных глобальных рисков, согласно Докладов о глобальных рисках Всемирного экономического форума за 2024 г. (WEF The Global Risks Report) (см. Главу 1). Сегодня существует глобальная угроза для экосистем и биоразнообразия, которая выражается в их сокращении. Ученые признаются, что вымирание различных биологических видов вызвано деятельностью человека, и связано не только с прямым истреблением биологических видов, но и с деградацией ареалов, происходящей высокими темпами. Среди основных угроз можно назвать:
- изменения в режиме использования воды и земли вследствие экономической деятельности человечества;
- чрезмерная эксплуатация ресурсов в лесном и сельском хозяйстве, в рыболовстве;
- изменение климата, к которому многие биологические виды не смогут приспособиться;
- увеличение загрязнения, в том числе воздуха, почвы и воды;
- инвазивные виды, которые являются угрозой для местных (домашних) экосистем.
Получается, что сохранение биоразнообразия и устойчивое использование биологических ресурсов выступает в качестве одного из наиболее приоритетных направлений устойчивого развития.
Устойчивое использование биологических ресурсов включено во многие из Целей устойчивого развития. Так, устойчивое использование биоресурсов связано с обеспечением перехода к рациональным моделям потребления и производства (ЦУР 12), сохранением и рациональным использованием морских экосистем (океанов, морей и морских ресурсов) (ЦУР 14), а также с защитой и восстановлением экосистем суши и содействием их рациональному использованию, что включает в себя рациональное лесопользование, борьбу с опустыниванием и деградацией земель, а также прекращение процесса утраты биоразнообразия (ЦУР 15).
Поскольку биологические ресурсы также играют важную роль в обеспечении продовольственной безопасности, здоровья человека и регулировании климата, то устойчивое использование биоресурсов также связано и с другими ЦУР, такими как:
- ликвидация нищеты (ЦУР 1);
- ликвидация голода (ЦУР 2);
- хорошее здоровье и благополучие (ЦУР 3);
- чистая вода и санитария (ЦУР 6);
- борьба с изменением климата (ЦУР 13).
Рисунок 8.1. Цели устойчивого развития ООН
Таким образом, из ЦУР видно, что важное место в устойчивом использовании биологических ресурсов занимает сохранение биоразнообразия. Существует несколько причин для того, чтобы сохранять биологические виды. Во-первых, элементы биоразнообразия являются важнейшими экономическими ресурсами, которые предоставляют пользу человеку в настоящее время и будут предоставлять ее в будущем. Здесь важную роль играют экосистемные услуги (см. следующий параграф). Например, эта польза может заключаться в разработке лекарственных препаратов. Во-вторых, сохранение биоразнообразия является этическим выбором. Человек как часть экосистемы должен беречь биосферу, элементом которой он является. В-третьих, биоразнообразие значимо в сущностном и эстетическом плане.
Среди основных групп задач, стоящих перед устойчивым использованием биологических ресурсов и сохранением биоразнообразия, можно выделить экономические, управленческие, юридические и научные задачи. Их краткая характеристика представлена в Таблице 6.1.
| Группа | Задачи |
| Экономические задачи |
|
| Управленческие задачи |
|
| Юридические задачи |
|
| Научные задачи |
|
Таблица 6.1. Задачи сохранения биоразнообразия
Классификация компонентов биологических ресурсов в координатах исключаемости и конкурентности
Экономические блага с институциональной точки зрения могут быть классифицированы на основе двух характеристик: исключительность доступа (исключаемость) и конкурентность в потреблении благ (в контексте экстерналий дифференциация благ рассмотрена также в Главе 4).
Благо можно назвать исключаемым, если можно без издержек ограничить число его потребителей с помощью некоторого критерия (для частного блага – установить цену на товар). В том случае, если количество потребителей сократить невозможно (или издержки исключения слишком высоки), то благо является неисключаемым.
Благо неконкурентно, если потребление блага одним экономическим агентом не лишает этой возможности других экономических агентов или лишает в незначительной степени. В противном случае потребители конкурируют за благо, количество самого блага ограничено, и для дополнительного потребителя стоимость предоставления доступа к благу не равна нулю.
Комбинации исключаемости и конкурентности в потреблении блага формируют четыре основные вида благ: частные блага, клубные блага, блага общего пользования и общественные блага. Их краткая экологическая характеристика представлена в Таблице 6.2.
| Исключаемость | Неисключаемость | |
| Конкурентность |
Частные блага (имеют предел в потреблении и производятся для получения выгоды) Пример: продовольственные товары |
Блага общего пользования (имеют предел в потреблении и находятся в свободном доступе) Пример: рыбные ресурсы |
| Неконкурентность |
Клубные (коллективные) блага (не имеют предела в потреблении и могут исключить из потребления при применении специальных техник) Пример: ООПТ |
Общественные блага (не имеют предела в потреблении и могут использоваться всеми потребителями) Пример: чистый воздух |
Таблица 6.2. Классификация благ по характеристикам исключаемости и конкурентности
Источник: составлено авторами по Ostrom E. «How Types of Goods and Property Rights Jointly Affect Collective Action»
Конкурентность и исключаемость являются гибкими характеристиками, на практике чаще всего не встречаются чистые виды благ (частные блага, клубные блага, блага общего пользования и общественные блага). Например, одни блага вследствие научно-технического прогресса могут переходить из одного вида в другой, и границы между видами благ являются подвижными.
В соответствии с характеристиками конкурентности и исключаемости существующие биологические ресурсы и экосистемные услуги можно представить в виде схемы, также известной как прямоугольник Стиглица. На схеме (См. Рисунок 6.1) представлено большое число благ в биоразнообразии, в том числе органическое сельское хозяйство, экотуризм, международное рыболовство, доступ к генетическим ресурсам, контроль наводнений за счет системы защиты экосистем, связывание углерода и многое другое.
Большинство биологических ресурсов относятся прежде всего к благам общего пользования - они характеризуются высокой конкурентностью между потребителями блага и трудностью исключения других экономических агентов из доступа к данному благу. По определению Е. Остром блага общего пользования – это «природная или рукотворная ресурсная система, которая является достаточно большой для того, чтобы сделать затратным (но не невозможным) исключение потенциального бенефициара из процесса получения выгоды, проистекающей из использования общего ресурса»2. На основании схемы на Рисунке 6.1 можно утверждать, что, к примеру, охота и рыболовство с точки зрения использования биоресурсов выступают в качестве благ общего пользования. Однако сохранение биоразнообразия как многообразия биологических видов и сохранности экосистем относится к общественным благам.
Блага общего пользования могут быть благами с открытым доступом и благами с закрытым доступом. В первом случае блага являются доступными для неограниченного круга людей (например, атмосфера или открытые воды), а во втором – только ограниченному числу потребителей (например, территории, находящиеся в общинной собственности или прибрежные зоны, используемые для промышленного рыболовства сразу несколькими государствами). Последние следует отличать от клубных благ, которые являются сравнительно неконкурентными в потреблении или вовсе неисчерпаемыми (например, особо охраняемые природные территории – ООПТ).
Рисунок 6.1. Классификация благ в биоразнообразии
Источник: Biller D. The Economics of Biodiversity Loss3.
Наравне с представленной выше классификацией по характеристикам конкурентности и исключаемости могут использоваться и другие классификации благ. Так, блага можно разделить по критерию потребления и воспроизводства: ограниченные (исчерпаемые) и неограниченные (неисчерпаемые) блага. Биологические ресурсы по данному признаку относятся к исчерпаемым и возобновляемым, но возобновляемые они только в определенной степени: после достижения критически низкой площади экосистемы и критически низкого генетического разнообразия в популяции восстановление становится почти невозможным. В этом смысле генетическое разнообразие – исчерпаемый и практически невозобновляемый ресурс.
Кроме того, исчерпаемость биологического ресурса тоже может быть различной. МакКоли с коллегами исчерпание биологического ресурса делят на три типа:
- Локальное вымирание – утрата вида на определенной части ареала. К примеру, для 90% видов рыб, обитающих в толще воды, территория обитания сокращается, но значительно больше от сужения пространства, пригодного для жизни, страдают наземные виды. Так, исторический ареал азиатских тигров к настоящему времени сократился на 93%.
- Экологическое вымирание – полное вымирание вида или сокращение популяции до критических значений, когда количества особей недостаточно для выполнения характерных экологических функций (и восстановления генетического разнообразия для поддержания существования вида в живой природе).
- Коммерческое вымирание – снижение численности биологического вида настолько, что он уже не может использоваться в экономических целях. Примером такого вида являются бизоны или серые киты, охота на которых началась в 1840-х, а к 1900 г. их популяция настолько снизилась, что продолжать охоту казалось невыгодным4.
Спецификация прав собственности в природопользовании
При наличии слабых институтов защиты от чрезмерного использования, свободного доступа или дешевого использования ресурсов возникает проблема их сверхиспользования, которая иногда приводит к полной деградации блага. Именно поэтому одним из решений этой проблемы является установление прав собственности на ресурс, что позволит определить общий лимит на его использование.
Истощаемость природного ресурса зависит от степени конкурентности блага, которая, в свою очередь, зависит от того, насколько легко его добыть. Одним из наиболее интересных примеров в данном случае является правило «fast-fish, loose-fish» («рыба на лине или ничья рыба»), описанное в книге Г. Мелвилла. Одна из глав этой книги посвящена разрешению имущественных споров относительно владения китами англо-американскими китобоями. Автор говорит о том, что в китобойном промысле отсутствовали какие-либо законы, кроме голландского кодекса 1695 г., который определял права собственности на китов следующим образом:
- «Рыба на Лине принадлежит владельцу линя»;
- «Ничья Рыба принадлежит тому, кто первый сумеет ее выловить».
Таким образом, второй принцип определяет конкурентность природного ресурса. Это, в свою очередь, может приводит к его сверхиспользованию или полной деградации. Именно поэтому в данном случае также возникает необходимость спецификации прав собственности на различные виды ресурсов.
Специалисты ОЭСР выделяют несколько типов прав собственности на природные ресурсы, в том числе5:
- публичная (государственная) собственность, когда права собственности принадлежат государству;
- частная собственность, когда права собственности принадлежат физическому или юридическому лицу;
- общая собственность, когда права собственности принадлежат группе из двух и более лиц;
- открытый доступ, когда конкретные права собственности не принадлежат никому.
Биологические ресурсы в основном являются благами открытого доступа, а значит они подвержены проблеме сверхиспользования. Это означает, что на них также необходимо устанавливать права собственности. В международной практике существует несколько возможных инструментов решения проблемы истощения природных ресурсов, которые можно определить на основе анализа правоприменительной практики на примере различных видов природных ресурсов.
Чаще всего биологические ресурсы, как и многие другие виды природных ресурсов (например, полезные ископаемые, водные ресурсы) принадлежат государству, поэтому именно оно выступает в качестве основного распределителя/продавца лицензий. Данные лицензии, к примеру, дают право юридическим или физическим лицам осуществлять лов определенного объема рыбных ресурсов для контроля за уровнем использования ресурсов и предотвращения сокращения биоразнообразия. Такая система используется во многих странах мира, в частности в странах ОЭСР. Она предполагает выдачу официального документа, разрешающего лов рыбы в течение определенного срока и определяющего условия его осуществления.
Опыт показывает, что поскольку лицензии выдаются государствам на свою собственность, они имеют меньшую степень эффективности в устойчивом использовании биологических ресурсов в сравнении с частной собственностью или другими режимами прав собственности (например, общая собственность). Так, в Мексике система лицензирования показала меньшую эффективность, чем установление общих прав собственности на рыбные ресурсы в местных общинах. Именно государственная собственность с выдачей лицензий на эти ресурсы привела к истощению и чрезмерному использованию в одной из общин, в которых проводился анализ. В свою очередь в другой общине, в которой были установлены общие права собственности, наблюдался более эффективный контроль доступа за биологическими ресурсами, что позволило избежать указанных проблем.
В качестве возможной реакции на проблему сверхиспользования биологических ресурсов могут возникать исключительные права собственности на эти ресурсы. Согласно теории Демсеца при возрастании ценности ресурсов, которые находятся в общей собственности, вероятнее всего установятся исключительные права собственности на данный ресурс. Автор использовал эту теорию для объяснения причин возникновения таких прав на примере охотничьих угодий индейцев Лабрадора.
До появления европейцев в Северной Америке бобры считались общей собственностью, а их шкура имела невысокую ценность. Этот ресурс не являлся ограниченным, поскольку полностью удовлетворял местные индейские племена в мясе и мехе животных. Однако, с приездом европейцев в первой половине XVIII века значительно возросла торговля мехом бобров, что привело к увеличению интенсивности охоты на них. В связи с этим возникла необходимость в ограничении охоты и инвестирования в воспроизводство природного ресурса. Именно так стали возникать исключительные права собственности на охотничьи угодья, которые принадлежали определенным группам охотников. Демсец определял исключительные права собственности как способ включения отрицательных экстерналий (истощение численности бобров) в затраты производителей меха бобров. Внешние эффекты существовали и до появления европейцев, однако, они были не столь значительными. По мере расширения торговли мехом животных стали возрастать и внешние эффекты, что потребовало спецификации прав собственности с целью повышения эффективности управления биологическими ресурсами.
Кроме лицензирования для решения проблемы истощаемости и чрезмерного использования биологических ресурсов используется система квот. Например, некоторые страны (в частности, США, Нидерланды, Исландия) используют такую систему, в рамках которой регулирующий орган устанавливает общий допустимый улов (как правило, по весу и за определенный временной промежуток) для конкретных видов рыбных ресурсов. Затем этот показатель (доля квоты) распределяется между различными экономическими агентами, осуществляющими вылов рыбы, который можно покупать, продавать или сдавать в аренду6.
В определенной степени индивидуальные переводные квоты на рыболовство позволяют приватизировать государственную собственность на биологические ресурсы. Более того, они дают возможность использования рыночных механизмов для управления устойчивым использованием ресурсов.
Квоты на рыболовство используются во многих странах, в частности, и в России. Так, Федеральный закон N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» определяет множество различных видов квот, в том числе следующие:
- квоты для осуществления промышленного рыболовства;
- квоты вылова в научно-исследовательских и контрольных целях;
- квоты вылова с целью рыбоводства;
- квоты вылова для любительского рыболовства;
- индивидуальные переводные квоты на рыболовство и т.д.7
Однако, наравне с названными выше инструментами выделяются и другие. Все инструменты по спецификации прав собственности на биологические ресурсы можно разделить на пять основных групп8:
- технические стандарты и запреты,
- стандарты результативности деятельности,
- использование или корректировка рынков,
- создание рынков, в том числе квази- (суррогатные) рынки,
- информационное регулирование.
The Convention on Biological Diversity, UN 1992. URL: https://www.cbd.int/doc/legal/cbd-en.pdf↩︎
Ostrom E. How Types of Goods and Property Rights Jointly Affect Collective Action // Journal of Theoretical Politics, 2003, Vol. 15: 3.↩︎
Biller D. The Economics of Biodiversity Loss. Copenhagen Consensus Center, 2018. URL: ttp://www.jstor.org/stable/resrep16365.↩︎
Горянова О. Это страшное слово «дефаунизация». Биомолекула. URL: https://biomolecula.ru/articles/eto-strashnoe-slovo-defaunizatsiia#source-2↩︎
Основы системы прав собственности на природные ресурсы: Памятка реформаторам в странах Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии – ОЭСР. URL: https://www.oecd.org/env/outreach/2011_AB_NR%20tenure%20reform_RUS.pdf↩︎
Holland D. S. The Anatomy of a Multispecies Individual Fishing Quota (IFQ) Market in Development. – 2015↩︎
Федеральный закон от 20.12.2004 N 166-ФЗ (ред. от 30.12.2021) "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.01.2022). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_50799/2d52dc0102a9a47eccb256f13be520 df45ca8a80/↩︎
Sterner T., Coria J. Policy instruments for environmental and natural resource management. – Routledge, 2013↩︎